财政促进农村投融资机制创新的实践与思考

李晓煜

2009年，河南省委、省政府批准信阳市设立河南省农村改革发展综合试验区。作为试点县之一，6年来，光山县依据《信阳农村改革发展综合试验总体方案》，按照解放思想，先行先试的要求，大胆探索，充分发挥财政职能，积极创新农村投融资机制，有力地支持了全县经济和社会事业建设。同时，在实践中发现了一些亟须解决的问题。

一、光山县创新农村投融资机制的实践

光山县创新农村投融资机制进行了一系列的实践。具体表现在：一是抓好基本规范的建立。通过全县37个市县两级示范村试点总结，光山县出台了《创新农村投融资体制机制指导意见》、《整合涉农资金支持试验区建设的办法》、《关于发挥财政资金引导和动员社会资金投入农村基础设施建设和公共服务建设的实施意见》、《农村金融产品和服务方式创新实施方案》、《农村试验区建设财政贴息资金管理办法（试行）》等文件，为规范全县创新农村投融资机制提供指导。二是健全了投融资体系。整合县域各类国有公司，成立县级发展投资公司，以国有土地和其他国有资产保证，为城镇公益事业发展筹集资金20000万元；成立金财、鑫晟两家国有独资担保公司，总注册资金15000万元；设立财政服务企业助保金，为中小企业提供贷款担保。争取各类银行在光山设立分支机构，目前全县共有农行、中行、工行、建行、农联社、邮储行、信阳银行（现中原银行）、珠江村镇银行、农发行等9家金融机构进驻；有汇龙、众城、兴业小额贷款公司3家，总注册资金6000万元；有包括20家扶贫互助社在内的农民资金互助合作社57家，其中20家扶贫互助社由财政注入资本金275万元，社员入股613万元，农民资金互助社大多数没有运行。寨河镇杜岗村扶贫互助社以“社员村内互助合作、户联互保用款付息”方式吸引闲余资金150余万元，深得村内蔬菜种植、养殖、充绒等农户的欢迎。三是创新了金融产品和服务模式。财政部门通过财政资金定向存款方式，引导金融信贷投向。县人行通过银企对接会、洽谈会等形式，引导商业银行改进服务方式，推新金融产品。比如县农行以惠农卡为载体，发放联保授信贷款，实行动态管理，在授信额度内免于担保，简化了信贷手续；县建行以联贷联保方式对大米加工、羽绒、面粉等中小企业贷款3000余万元，降低企业用款成本等；农行在泼陂河、寨河、文殊等乡镇的3个村设立信贷工作站，中行在南向店乡设立惠农支付服务点。这些措施促进了县域金融机构新增存款用于当地贷款的积极性。以2013年4月为例，全县各类存款151亿元，贷款55.87亿元，存贷比为37%，新增贷款主要投向县内农业生产、个人消费和重点工业项目。四是开展了农村“五权”确认。通过在晏河乡帅洼村试点林权、水权、房权、土地承包经营权、集体建设用地使用权等“五权”确认，总结经验，大力推行。目前全县土地承包权确认达100%、林权确认95%、集体建设用地使用权确认85.21%、房权和水权确认工作也取得重大进展。在此基础上，2014年光山县成立了集各类资产、产权交易于一体的公共资源交易中心，促进资产流动。五是促进了农村信用体系建设。评选出信用乡3个，信用村96个、信用户和信用商户56130家，解决了一些农民抵押贷款担保难的问题。六是开展了涉农项目资金整合。以小农水重点县、现代农业、千亿斤粮食示范工程、美丽乡村建设等项目资金为抓手，采取规划捆绑、项目捆绑、资金捆绑的方式，按照“性质不变、渠道不乱、各记其功、各负其责、集中投入、形成合力”的原则，提高了财政资金使用绩效。以2013年度的美丽乡村省级示范点晏岗村为例，该项目财政总投资1287万元，整合林业、交通、文化广电、水利、民政、教育等部门项目资金1600万元，较好地推进了项目建设，发挥了资金的整体效益。

二、创新农村投融资机制面临的机遇和挑战

支持“三农”发展，创新投融资机制是地方政府增加财政收入，提高发展质量，转变经济增长方式的重大举措。与全国各地一样，当前，创新农村投融资机制处于难得的战略发展机遇期，同时也面临着诸多的困难和挑战。就光山县而言，一是2014年信阳市被确定为全国第二批农村改革试验区，主要承担深化集体林权制度改革试点、改进农业补贴办法试点试验、涉农建设性资金整合试验、扶贫开发综合改革试点四项农村改革试验任务，这必将为创新农村投融资机制提供良好的外部环境。二是省委、省政府和省直相关部门对信阳“河南省农村改革发展综合试验区”的大力支持，特别是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于进一步深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），为更好地创新投融资机制，搭建投融资平台，实现健康快速发展提供了可靠的保障。三是经过6年来的实践，积累了比较丰富的经验，为投融资健康发展提供了支撑。同时，随着国家产业结构调整和升级加快，基础设施、基础产业和支柱产业建设步伐进一步提速，创新农村资金投融资领域有较大的发展空间。

光山县创新农村投融资机制存在的主要问题有“四难”。一是贷款难的问题未从根本上改变。金融部门的贷款因为门槛高，造成贷款人的贷款需求难以满足，贷款人要么通过担保取得贷款，要么通过高利贷满足短期资金需求，其直接的结果是成本增加。农村“五权”属集体性质，价值低，往往很难被金融机构视为抵押物。农民真正用林权、土地经营权、水权、房权、集体建设用地使用权取得抵押贷款的非常少。二是办证难制约投融资机制创新。农民资金互助社无法办理金融许可证，甚至连民政部门民办非盈利团体证书也不能办理，处于“两不管”状态，实际运行的很少。三是农村金融机构网点少让农民办款难。近年来，由于多种原因，涉农金融机构撤并乡镇布点，导致农民存款难、贷款难、用款难。主要原因是农村住户分散，信贷成本高，加上农村投融资涉及财税金融政策条条框框较多，政策“瓶颈”让各级各部门不能、不敢越政策红线。四是财政间歇资金难以有效发挥作用。特别是国库集中支付所沉淀的资金没有流动起来，不能发挥资金效益。

三、创新农村投融资机制的思考

（一）树立“惟实务农”的理念。要深入学习《决定》，领会《决定》实质，要把服务壮大农村实体经济、服务“三农”作为创新农村投融资机制的出发点和检验标准，防止不切实际的“惟求新而创新”。

1.转变观念，在担保融资上做文章。一是在发展壮大国有担保公司的同时，发展民间担保公司，由担保公司来沟通贷款人与金融部门的联系，实现农贷“双赢”。比如金融部门不愿意林权抵押贷款，但通过担保公司的担保介入，让银行的资金敢于投放到本地实体经济中去，真正达到新增存款用到本地；鼓励吸引外地小额贷款公司投资，以缓解农村贷款难的问题。二是规范促进农村典当行的发展，方便贷款人筹措生产发展的短期资金。

2.因势利导，充分发挥财政职能。一是充分发挥财政政策作用，对辖区内金融机构支持县域经济社会发展力度大的，获得的财政资金支持额度就大，以此激发各金融机构新增存款用于地方贷款的积极性。同时完善奖励制度，设立专项奖励资金，对辖区金融机构新增存款用于地方贷款量大的给予奖励。二是建立地方财政贴息基金，从土地出让金中提取一定比例的资金作为贴息基金，对开展土地流转、农业专业化生产、特色产业及现代农业的贷款给予贴息，减轻农民创业成本，放大财政贴息在引导农业现代化的作用。三是用好财政间歇资金，在风险可控、借贷可支配的前提下，管好财政信用。

3.放宽农村资金互助社设立管制。建立银监、人行、工商、农业、民政、财政协调机制，完善制度，强化监督，严格管理，为农民资金互助社的合法经营、健康发展提供良好的经营环境。特别是加强农村金融市场的风险管理宣传教育，提高农民自主创新的风险意识。财政部门要建立风险准备基金，银监、人行部门要建立健全投融资的风险识别、监控分析和防范体系，提高监控水平和风险预警能力，做到事前风险防范和事中风险控制相结合，促进农民资金互助社风险监控日常化、制度化、规范化。

（二）放大农村产权确权效应。加重农村产权的“含金量”，城乡产权实行“同产同权，同等对待”，放宽涉农贷款抵押不合理的限制，允许农民用房权、土地承包经营权、林权、集体建设用地使用权抵押贷款，推行农村养殖活体、滩涂、农业生产设备等抵押贷款，加快推进农村信用乡、信用村和信用户的评定，大力开展信用贷款。

（三）突出财政在投融资机制中创新的引领作用。健全完善县级政府发展投资公司职能，利用财政信用，开展农村集体建设用地抵押贷款，引导城镇土地开发资金“上山下乡”，为改善农村人居环境建设募集资金。改进补贴资金管理办法，在维持存量不变的前提下，集中新增农业补贴资金全部用于农村公益或基础设施建设。改进涉农资金管理办法，加强规划管理，以县为单位，整合所有涉农建设资金，按照整村推进方式，集中投入使用，提高资金使用效益。充分发挥政府“一事一议”财政奖补资金“四两拨千斤”的作用，撬动社会资金，使创新农村投融资机制真正服务农村改革发展。

（作者单位：河南省光山县财政局）

责任编辑：洪峰