关于合肥市财政支农工作的思考

薛小颖

农业的先天弱质性特征及其在国计民生中的基础性地位，决定了对农业的支持与保护必然会成为政府公共财政支出的重要内容。本文结合安徽省合肥市财政支持农业发展的实践，针对合肥市支农支出存在的问题，理清和明确财政支农思路，找出确保支农支出持续增加、促进支农支出结构调整和绩效逐步增高的措施。

一、合肥市财政支持农业发展取得的成效

近年来，合肥市财政不断加大财政支农投入，健全财政支农政策体系，在发展农业生产、促进农村经济结构调整、增加农产品有效供给、提高农业竞争力和增加农民收入等方面取得了显著成效，有力地促进了全市农村经济社会又好又快发展。

（一）农业综合生产能力显著提高。预计2014年粮食总产量稳定在300万吨以上，实现“十一连丰”；蔬菜市场保供和菜价平抑能力不断提升，蔬果生产总面积和总产量分别达165万亩、250万吨，蔬菜主要品种供给率达到66%，其中叶类菜自给率达80%以上；肉蛋奶水产品总产量达到102.76万吨，出栏生猪291万头、出栏家禽1.6亿只；农业增加值增长3%左右。农业科技创新、现代农业产业技术、农村基层农技推广和农产品质量安全监管四大体系的能力建设不断提高。

（二）现代农业转型升级。农业产业结构、产业布局持续优化，优质粮油、蔬菜园艺、花卉苗木、生猪、家禽、淡水产品、茶竹林果等一批年产值超10亿元的特色产业集群提质增效。截至2014年底，全市特色高效农业面积达345万亩， “一村一品”特色村达480个，黄陂湖螃蟹、中垾番茄、合肥龙虾先后获得国家地理标志注册，全市地理标志注册农产品达10件。

（三）农业园区加快建设。按照“全域统筹、区园并建、轴带展开、组团发展”的发展思路，加快现代农业示范区、现代农业科技示范园区、标准化生产园、特色农业精品园等各类现代农业园区建设。庐江县国家现代农业示范区农业改革与建设试点跻身全国先进行列，创建省级现代农业示范区7个，实现了省级现代农业示范区县（市）全覆盖，市级以上特色农业园区突破400个，规模以上农产品加工企业入园率达65%以上。

（四）新型主体数量增加。全市专业大户突破10000个，家庭农场总量突破1500家，“产销、土地、信用”三位一体的农民合作社扩面提质，合作社总量达2710家，市级以上龙头企业突破700家。

（五）生态建设加快推进。巢湖流域生态文明先行示范区列入国家57个生态文明先行示范区（第一批）之列。积极与国开行开展合作，组织实施了环巢湖地区生态保护修复一、二、三期工程，三期工程分4大类、19个大项，总投资129.4亿元。成功荣获“国家森林城市”称号，并被授予“首批创建生态文明典范城市”称号；滨湖湿地森林公园被批准为国家级森林公园，成为全国唯一一个拥有两座国家级森林公园的省会城市。

（六）农民收入持续增加。实施农民收入倍增十项富民行动计划，加大农民培训力度，推进农民转移就业创业；大力培育种养大户等新型农业经营主体，促进农民进场、进园、进社、进企，增加农民的农业经营收入；深化农村综合改革，促进农民以土地承包经营权入股参与产业化经营，增加收入。

二、合肥市财政支农工作的主要做法

（一）突出政策手段创新，着力在健全财政支农投入稳定增长机制上实现新突破。

一是健全多级财政投入体系。在中央、省投入基础上，市、县、乡镇三级政府逐年加大了对“三农”投入，呈现“两降两升”。据统计，2011～2013年，中央及省、市本级、县、乡（镇）累计财政支农投入分别达148.83亿元、39.29亿元、69.62亿元、23.18亿元，中央及省、市、县（市、区）、乡（镇）财政支农投入分别占财政支农总投入的52.98%、13.99%、24.78%、8.25%。其中，中央及省财政、乡（镇）财政分别由2011年的56.9%、9.6%下降到2013年的50.39%、6.73%，市、县分别由2011年的11.33%、22.17%提高到2013年的14.81%、28.07%。

二是优化财政支农支出结构。着眼于促发展，支持农业，2011～2013年财政支持农业生产类投入总额达63.57亿元，其中2013年支出20.2亿元；着眼于保民生，支持农民，2011～2013年财政对农民的补贴总额达115.01亿元，其中2013年支出48.46亿元；着眼于强基础，2011～2013年财政支持农村社会发展类投入总额达92.28亿元，其中2013年投入48.65亿元。此外，合肥市财政2011～2013年支持农业其他类投入10.05亿元。

（二）突出支持方式创新，着力在建立支农多元化投入机制上实现新突破。

一是发挥财政资金引导作用，撬动金融机构资金。财政投入与金融机构相结合，先后设立了3100万元农业发展融资担保基金、900万元农业合作社联盟共同基金，财政部门安排550万元市级农业产业化龙头企业贷款贴息等。通过财政资金引导信贷、担保等机构，多渠道增加产业投入。截止到目前，农业发展融资担保基金累计担保项目134个，累计担保金额2.99亿元；通过“财政资金+互助基金”方式，农业合作社联盟共同基金已带动105家龙头企业、30家合作社参与，带动银行按注入资金1∶10比例放大贷款授信额度。

二是“借转补”投入。在粮油棉示范区（点）建设、现代农业示范区建设、畜禽良种体系建设、规模养殖场标准化建设、生态渔业发展等方面，采取“事先设定绩效目标、合同管理、先预拨专项资金、绩效考核后再全部或部分转作补助”的投入方式，在企业最需要资金的事前、事中阶段投入，资金投入后继续和企业保持关联，全程实施资金绩效考核。

三是事后奖补政策投入。按照“三个允许”（允许财政项目直接投向符合条件的新型经营主体，允许财政补助形成的资产转交由新型经营主体运营，允许小型农田水利工程委托新型农业经营主体管护）的要求，在农业标准化建设、新型农业经营主体培育、蔬菜基地建设、农业机械化、成片造林、经济果林等方面，明晰兑现条件、补贴标准，企业只需对号入座，就能知晓能否获得政策补贴以及补贴数额等情况。

（三）突出管理机制创新。

一是建立支农资金竞争性分配机制。对使用对象具有不固定性、分配结果具有可选择性的财政支农专项资金，实行竞争性分配，通过招投标等竞争方式和集体决策机制，将资金分配从“一对一”单向审批安排，转为“一对多”选拔性竞争安排，建立“绩效优先、多中选好、好中选优”的项目优选机制。

二是积极探索涉农资金整合新方式。从源头整合各部门支农政策，出台了《合肥市促进现代农业发展若干政策》，政策分为农村基础设施、农业产业化、现代养殖业、林木花卉业、特色种植业、土地流转共六大类、50条，形成涵盖农林牧副渔在内的，从基地生产、品种研发、产品加工到市场销售全过程的财政支农政策体系，逐步改变了支农资金渠道多而分散、难以统筹的状况，有效提高了支农政策稳定性和连续性。

三是积极探索支农资金绩效考核新机制。注意从立项、执行、后续考核三个环节入手，逐渐开展涉农项目全程绩效考核。立项阶段对项目的经济效益、社会效益和生态效益进行评估论证，执行阶段按项目实施进度拨付资金，并确保资金按规定用途使用，项目完成后进行决算审查和绩效评价，全程监测财政支农资金使用绩效。

（四）突出监管手段创新。

一是创新财政支农项目申报评审方式，探索开发财政支农项目管理信息管理，该系统涵盖涉农项目申报、实施、竣工验收全过程的基础数据库，实现与涉企系统的无缝对接， 避免涉农项目重复申报、多头申报。同时，对异常情况进行预警，在制度上对涉农资金使用实行动态监控。

二是建立支农项目专家评审制度，全面引入第三方评审机制，采用量化指标方式对支农项目特别是经营性农业项目实行竞争性立项，择优扶持，将权力关进“笼子”里。

三是建立财政支农项目库管理制度，根据产业扶持政策，结合本地实际，论证确定一批涉农专项资金扶持项目和建设项目，分级建立涉农资金项目库，将下级和本级涉农项目纳入储备库管理，为进一步规范涉农项目立项程序奠定坚实基础。

四是国库集中支付制度向乡镇延伸，统一账户管理，统一收支管理，统一报账支付程序，统一业务操作平台。同时，各县（市）积极推行公务卡改革，除必需的小额现金支出，一律使用公务卡结算，有效地控制了现金支付，保证了资金安全。

五是搭建乡镇财政资金监管平台，借助虚拟专网实时查看各乡镇涉农资金信息通达、公开公示和抽查巡查情况。

六是推动惠农补贴管理发放网络建设和系统升级。2013年，全市13个县（市）区惠农补贴管理发放系统实现了省、市、县、乡四级互连互通，实现对各县（市）区各乡镇街道惠农补贴发放数据动态监管。同时，新系统还新增农户错误信息预警功能，增加了户籍编码重复、同组同名同身份证号、银行账号重复、无效户口本号等错误信息的查询功能，提高了工作效率和数据质量。

虽然合肥市财政支农工作取得了一些成绩，但仍存在着财政支农资金管理仍相对滞后、金融支农力度不高，部分支农政策不能适应新形势新要求等问题，需要我们在今后财政支农工作中予以改进。

三、下一步合肥市财政支农工作思路

（一）坚持“一个统领”，以农业发展规划为龙头。规划是建设的龙头，一个立足现在、关系长远的农业发展规划对“三农”发展尤为重要。规划编制要坚持高起点、高标准，为未来农村建设发展留有空间，同时不贪大求洋、不铺张浮夸、不脱离实际，与城镇化建设相衔接，与经济社会发展预期相适应。要围绕居住、基础设施、公共服务、产业发展等因素统一规划，体现系统性，规划一旦审定，就要严格执行，绝不能半途而废，朝令夕改，体现强制性。同时，规划要与现代农业示范区建设、扶贫开发、城乡统筹相结合，统筹兼顾，相得益彰。

（二）构建“两个机制”，确保财政支农资金稳定增长。

一是构建支农资金稳定增长机制。财政部门要切实履行公共财政职责，建立健全财政支农投入稳定增长机制，保证财政对农业投入的总量逐年增加。

二是构建引导社会力量投资农业的激励机制。要运用补贴、以奖代补等多种形式，鼓励广大农民自愿投资投劳；综合运用财政贴息等政策手段，吸引外资、民间资本、工商资本投入现代农业；在农业领域创造性地开展公私合作方式（PPP），建立农业PPP合作机制，吸引更多农业投资。要运用财政工具，吸引信贷资金加大“三农”投入，扩大担保基金、联盟共同基金规模，带动金融和社会资金投入农业农村，形成财政投入为引导、社会资本投入为主导、金融资本投入为补充的多元化农业投入体系。

（三）完善“三项”管理， 提高支农资金使用效益。

一是整合资金办大事。要按照“渠道不变，管理不变，用途不变，捆绑使用，各记其功”的原则，对现有财政支农专项资金进行整合，形成分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的资金管理使用有效机制，提高财政支农资金使用效益。要通过财政和金融两者相互补充、支持、促进，形成“一个平台、一个信用、一个账户”的多种功能贷款模式，确保资金安全运行。要着力从源头上理顺财政涉农资金管理体制机制，构建科学、可持续的支农政策体系，提高财政涉农资金管理绩效。

二是建立以结果为导向的财政支农资金绩效评价机制。对项目使用效益等方面进行考核，根据考评结果确定支持与否和支持力度。

三是加强对财政支农资金的监督检查，坚持计划立项求真、评估论证求精、工程建设求质、竣工验收求效，实行项目责任人和责任追究制度，确保资金使用公正、公平、公开。

（四）建立健全“四个体系”， 优化现代农业发展的客观基础及环境。

一是支持完善农业公共产品供给体系。要大力抓好农田水利建设，加快大型灌区续建配套和节水改造，搞好末级渠系建设，推行灌溉用水总量控制和定额管理。要提高耕地质量，按照田地平整、土壤肥沃、路渠配套的要求，加快建设旱涝保收、高产稳产的高标准农田。要加快发展农村清洁能源，继续增加农村沼气建设投入，支持有条件的地方开展养殖场大中型沼气建设。

二是支持完善农业科技创新体系。要加快推进农业良种化建设，坚持现代育种手段和常规育种手段相结合，开展粮食新品种（组合）培育。要大力支持推进农科教结合，打破隶属关系和所有制限制，重点吸收有科研实力、技术储备的中直科研单位参与科研项目，促进科研成果更快地转化为农业生产力。

三是支持完善农业社会化服务体系。要构建以合作经济组织为基础、龙头企业为主体、其他社会力量为补充的新型农业社会化服务体系。

四是支持完善农产品质量安全体系。财政支出要把关切点由注重需求供给转向优质安全上来，推进农业发展从注重数量向数量与质量并重转变；要着眼农业标准化生产，农产品质量标准体系、检验检测体系等重点领域，进一步加大财政支持力度；加大对治理水源污染、生态环境保护的财政资金投入，强化食品安全生产技术及分析检测申报体系等方面的投入，让城乡人民吃上安全肉、放心米。

（五）突出“五个重点”，支持现代农业发展。

一是完善粮食补贴政策。继续做好粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机具购置补贴和重大增产技术等政策，稳步扩大范围，逐步提高标准，完善补贴政策和机制，改进补贴方式，提高补贴效率。以农业生产大户、农民专业合作社、龙头企业为补贴重点，对连续性补贴可以采取一次核定、一定三年、分年发放、一卡支付，提质增效。

二是培育有文化、懂技术、会经营的新型农民。要把全面提高农村劳动者素质放在首位，大幅度增加人力资源开发投入。

三是支持农业产业化经营。对经营性、竞争性项目减少直接投入，转而通过建立科技服务基金和风险基金支持龙头企业进行技术改造、推广降低成本与节约资源的农业技术体系建设等支出。大力发展农业龙头企业驱动型、种养专业大户拉动型、农民合作经济组织带动型土地流转模式，进一步优化配置农村土地资源，实现适度规模经营，提高集约化水平。加快构建新型农业经营体系，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，采取奖励补助等多种办法，扶持联户经营、专业大户、家庭农场。

四是创新金融支农新机制。探索建立农业产业发展基金，通过市场化经营，重点投资于成长型农业产业化企业和农村发展项目，带动和引导社会资金投向“三农”。要健全政策性农业保险制度，扩大完善农业保险保费补贴政策，进一步扩大险种的覆盖面，提高农业抵御自然风险的能力。

五是支持农村社会事业发展。加大对农村卫生服务的财政支持力度，逐步健全农村医疗卫生服务体系，增强农村基本医疗服务能力，缩小卫生服务的城乡差距；支持农村社会保障事业，将符合条件的农村贫困家庭全部纳入低保范围。

（作者单位：安徽省合肥市财政局）

责任编辑：宗宇翔