对新型城镇化进程中农村土地股份制的探索

朱佳　金丽馥

摘要：新型城镇化进程的加快，意味着政府及企业大量征用农村集体土地，而现行征地补偿办法和补偿标准不能从根本上解决农民的后顾之忧。同时，农村土地制度的内在缺陷和深层矛盾也逐渐显示出来，主要表现在农村土地的使用和管理上。因此，在确保农民对承包土地的长期使用权基础上，需要保护其对承包土地的经营自主权、流转选择权等权利。文章主要分析新型城镇化进程中农村土地股份制的现状、存在的问题及相应的对策。

关键词：土地经营模式；土地股份制；城镇化

农村土地股份合作制是继20世纪家庭联产承包责任制之后的一种新型的土地制度，也是促进农村经济更好发展的途径。作为时代发展的必然产物，它取代了家庭联产承包责任制，有利于统筹城乡发展，加快新型城镇化进程。

党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股、实行与国有土地同等入市、同权同价。加快构建新型农业经营体系，鼓励农村发展合作经济。”在保证现行农村土地基本制度不变的前提下，进行土地股份合作制的改革无疑是一项利大于弊的尝试。城镇化的加快占用越来越多的农村土地，带来的主要矛盾之一就是城市土地规模不断扩大需占用农村土地与二者产权主体和结构不同需转换之间的矛盾，涉及我国的土地产权制度的改革与创新，这个矛盾如果得不到解决，必然阻碍新型的城镇化的发展。因此，农村土地经营模式的变革势在必行。笔者认为，在我国农村实施土地股份制改革，将土地所有权、经营权和使用权主体适度分离，变农民对土地的占有为股权，推动农业的规模化经营和城镇化的发展，为我国城镇化发展开辟了新道路。

一、土地股份制实施背景及现存困境

我国是一个农业大国，农业人口占很大的比例。据国家统计局最新数据显示，到2013年末，乡村人口为62，961万人，占总人口的46.27%，城镇人口占53.73%，同比2012年，乡村人口占总人口比例下降1.15%，而城镇人口则以同比例上涨，主要原因是城镇化的发展跟农村经济发展，而农村土地股份制改革的推进也起了推波助澜的作用。

农村土地股份制早在20世纪80年代中期开始在南海试行，促进了南海的工业化、城市化，山东、浙江、上海、江苏等经济发达的地区的农村紧随其后，进行土地股份合作制的效仿，并取得了一定的成效。同时，在国外也有相应的改革，例如菲律宾，虽然没有明确入股，但被资本控制，农民失去土地。然而，日本重视合作经济的发展，依靠小农合作的力量稳定农村。探索这种新型的土地制度改革，农民通过入股获得收益，有利于实现农民收入的持续性和永久性。这不仅是加快城镇化的需要，也是农村乃至国家长治久安的需要。在农村土地股份制改革的过程中遇到以下问题。

（一）产权组织定位不清晰

我国在建立合作机构上存在一些差异，主要表现有：在进行农村土地股份制改革时，有的地区建立股份制企业，有的地区建立股份合作公司，有的地区建立股份合作社。改革目标的定位不清产生的矛盾无法保障农民的权益。

同时，在法人资格的确立上仍然存在无依据的问题。农村土地股份合作社，不同于行政事业单位法人和工商法人，更异于社团法人，没有明确的法律地位。它的职能主要包括发展农村集体经济、推动农业现代化和增加农民收入等等。随着城镇化进程的加快，部分农民转变为城镇居民，原有的农村股份合作社也随之转变为社区股份合作社，承担社区管理的责任。

（二）农民入股意愿不高

农民的积极参与和普遍认同是土地股份合作制有效实施的前提，即农民自身理性的增长以及对土地股份合作制的能动接纳也是进行土改的必要条件。例如帅小林对成都市调查发现，影响农民加入土地股份制合作社的因素主要包括家庭非农收入比重以及年人均总收入，往往这两者越高农户入股的意愿越大；村干部受教育程度、村庄的年收入的高低等也是影响因素。对于那些60岁以上的老人，农业是他们主要的经济来源，入股意愿较低。入股后，由于年龄问题难以再就业，只能依靠合作社的土地分红，而分红的钱难以保障他们的基本生活，即使有些合作社需要老人来做工，但是招收人数有限，工资有限，无法解决所有老人的生活保障问题，因此，这些老人们对合作社入股意愿不高。

（三）实践地区分布不均匀

经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。农村土地股份合作制的实践与推广在一定程度上受经济条件的约束，从我国最早进行试点的广东南海地区，逐步推广到山东、浙江、上海、江苏等地，不难发现都是经济较为发达的地区，同时，在这些省份进行土地股份制改革的农村也具有一定的经济实力，例如浙江的温岭市、江苏的昆山和扬州等，然而在一些经济相对落后的农村则存在盲点，这样就阻碍农村土地股份制在全国各地区的推广与实施，不利于推动农业管理规模化发展，阻碍农村经济发展。

（四）农村土地使用制度与流转制度市场化程度低

市场对土地资源的配置未能起到基础性作用，减少农民通过土地取得经营性收入的机会。虽然我国现行的《土地管理法》规定：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。”但对农村集体所有的土地使用权如何进入市场和进入市场后如何进行商业化运作，至今尚未制定出相关的法规。股份合作制需要有支持自己长期发展的市场，任何市场都是变化的，因此，亟需开拓新的市场。在开拓新市场的基础上，仍要确保原有市场。而当前大多数农村土地股份合作社准备功夫不充足，仅仅局限于简单地规模扩大再生产，这样不能集中土地和扩大农业经营规模，而且农民利益无法得到充分体现，导致大量的合同纠纷和侵权行为的发生。

（五）合作社经营管理存在压力和风险

在土地股份制改革实践的农村，大多数农民受教育程度低，对改革过程中存在的风险和管理方法等问题的认知程度低，当问及会存在什么风险，农民回答最多的是“分红不能保证”。合作社的分红并没有农民想象中那么满意，而就怎样管理，他们没有自己的建议，可见，拥有股权的农民缺乏对土地股份合作社运营的较强的风险意识和监督力度。

在农村股份合作社建立之初，原集体经济组织的管理人员主要是经营管理团队成员，资产的不断扩大，管理人员的经营管理能力滞后于合作社发展的脚步，同时农村股份合作社由村委会管理、由村长或书记兼任，缺乏专业的管理，管理的不完善造成经营失误，侵害了农民的股东利益；同时随着农村土地股份制改革的不断深入，整合资源范围的扩大，无形之中增加新的运营成本、风险和代价。因此，现行的农村土地股份合作社经营存在压力和高风险。

二、农村土地股份制现存困境的原因分析

（一）社会矛盾问题普遍存在

当前我国颁布了农村社保新政策，采取个人缴费、集体补助外加政府补贴相结合的筹资方式。在经济条件落后的乡村，无劳动力的老人基本的生活都得不到保障，缴纳养老保险费成为一个难题；集体补助仅限于有条件的村集体，不适合所有人民，村民委员会召开村民会议民主确定补助的相关标准，落后的乡村缺乏有实力的经济组织或者个人为参保人提供缴费赞助；政府往往会对符合领取条件的参保人进行全额支付新农保养老保险金，对于东部地区补贴仅仅是50%，而实际领取到的少之又少。

同时，在新型城镇化进程中，由于城乡社会保障尚未接轨，那些脱离土地进入城镇的劳动力转变为城市居民，却无法享有所转移城市的社会保障，这样就依赖于集体经济组织，农村股份合作社也转变为社区股份合作社，但无法在观念上、管理上摆脱旧俗，这样不但限制了社区股份制改革的深化而且阻碍了农村向城市的转变，从而产生诸多社会矛盾，阻碍新型城镇化的发展。

（二）对农村集体经济组织或村委会依赖性强

农村土地股份合作社主要设立理事会、监事会和社员代表大会三大部门，相互合作共同维持合作社的正常运转。实际上这“三会”的主要成员却是村委会、村党支部的人。一些重大事项的决定权不是掌握在入股农户手中，而是掌握在村委会、村党支部手中。而懂管理、会经营、有组织和执行能力、处事公正廉洁透明的领导班子才是这种制度需要的，若村集体领导班子不具备这种能力，随着资产的不断扩大，对管理员的能力要求也逐渐提高，同时农村股份合作组织缺乏有效的监督，将会造成经营失误和监督机制的失效，损害股东利益。

在《宪法》、《土地管理法》、《农业法》等法律中对农村集体经济组织的成立、运作、管理等内容尚未有明确规定，导致农村集体经济组织没有具体的形式，与村行政不分，权利和职能被掌握在村委会手中。由于没有法人地位，农村集体经济组织难以进入市场发展，如此必然阻碍农村经济的发展，为城镇化发展的加快带来负面影响。

（三）政策法律不够健全和完善

任何一个新生事物每一步的顺利前行都需要不断创新的制度支持，农村土地股份合作制的深化改革也不例外，农村土地股份合作改革实践遇到很多的政策法律障碍，面临着很多政策法律风险，阻碍改革的深化。例如，不明确的深化改革方向，缺乏相应的政策法律支持推动改革，涉及到这项改革具体解决什么问题，实现什么样的目标；股权的分配设置中个人股包括人口股，无法保障今后出生的集体组织成员同样享有集体资产和权利；目前，我国缺乏针对土地流转而制定的相应的政策、法律，风险必然存在。然而，针对任何一个新事物发展过程中出现的新情况，都需要因时制宜地制定法律政策来保障改革的顺利进行。政策法律总是落后于实际的改革步伐，从而使得股份合作组织面临现有体制、机制的制约困境。

（四）资金支持不够充足

改革实践表明，农村土地股份制改革都是在广东、浙江、江苏、山东等一些经济条件比较好的农村，而那些经济发展相对落后和缺少当地公司支持的偏远乡村无法享有改革试点的机会，部分合作社缺乏有力的市场条件。农村土地股份合作社规模的扩大需要充足的资金支持，资金困境阻碍股份合作制组织自身的正常发展。一些股份合作社往往由于缺乏充足的资金支持，得不到具有经济实力的公司组织的支持或者无法得到金融机构的贷款，无形之中极大地迟滞股份合作社发展的步伐。

（五）农民文化程度低导致利益失衡

农民中大部分人受教育程度低，对于那些完全依赖土地获得经济来源的老人和未接受任何文化教育的农民，虽然在农村建立了土地股份合作社，农民通过入股土地成为股民而获得分红。但是，涉及到合作社的管理以及股权设置以及运行的问题，农民的意识比较模糊，更加关心股权分红的问题，农村土地股份合作组织实权掌握在村委会手中。掌握实权的村民委员会在利益的诱使下，将集体土地变成寻租的工具，拥有股权的农民按股份分红获得一定的收益，而实质上大部分收益却属于村集体经济组织或村委会，这样直接导致土地收益归属问题出现失衡，在一定程度上损害了村民的经济利益。

三、农村土地股份制度现存问题的应对策略

在我国新型城镇化发展加快的过程中，农村土地股份制，必须要坚持特殊情况特殊分析的原则。在新型城镇化进程中，需要不断地创新与完善土地股份制这一新的土地改革模式，解决在农村土地改革过程中产生的一系列问题，以下是针对实践过程中产生问题的应对策略。

（一）充分尊重群众意愿，提高群众生活保障

农民真正缓解对土地的人身依附以及主动接纳，是农村土地股份制有效实施的前提。农民自身理性的增长和对新型土改模式的能动接纳，成为农村土地改革的重要条件和根本条件。土地股份合作制的推行有助于提升农村在经济、政治和文化等层面的整体形象和社会管理。

农村社会保障体系的完善和健全与农民参与股份合作制的能动性密切相关，农民的基本生活得到了保障，有助于推动土地股份合作制的顺利进行。党的十八届三中全会进一步提出改革目标即建立更加公平可持续的社会保障制度。当前需要将现行的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险整合为统一的城乡居民基本养老保险制度，扩大参保缴费覆盖面，适当降低社会保险费率，鼓励个体公司和个人为乡村贫困老人赞助保险费。老年人的基本生活得到了保障，无疑促进土地股份制改革更加有效地实施。

（二）健全合作社内部管理机制

农村土地股份制改革政策性强、涉及面广、工作量大、复杂性强。合作社内部需要做到以下几点：第一，完善内部管理结构，切实做到“三会”的“三权分立”，规范组织结构的组成，明确各机构的权利和责任，“三会”要遵循决策、经营、管理和监督的规则，明确程序等；第二，通过委托代理机制引入管理人才负责合作社的正常运作，构建具有社会化、知识化、专业化的经营管理团队，完善管理体制，引进现代化管理技术，加强科学规范管理；第三，建立监督、制衡、激励机制，使内部权利机构更加有效，相互制衡。

（三）完善相应的法律政策

政府需要加大研究股份合作制运行的力度，解决制度瓶颈阻碍农村新型股份合作制发展的困境，尤其注重针对各种合作制组织的专业化研究，明晰在发展过程中遇到的制度性障碍，因地制宜地制定专门的政策化解制度障碍。在适宜的情况下，改革相关制度，为农村新型股份合作制的发展创造良好的制度环境，优化相应管理，同时引导其自我完善。

因此，在推进农村新型股份合作社发展进程中，必须立足农村现实条件，政府需要加大对其发展的支持和引导来解决机制构建过程中暴露的问题。政府需要加大在政策法律方面的工作，因时制宜、因地制宜地解决在发展过程中出现的各种问题，为新型城镇化进程中的农村土地股份制的健康发展构建强有力的政策法律环境。

（四）吸引社会资本，解决资金困难

农村经济的发展、产业结构与农村土地股份合作社的发展有密切联系。从土地股份制改革的实践来看，经济发达的地区如苏州取得试点的胜利，这与当地的二三产业发达密不可分，大量劳动力向非农产业转移，为当地土地股份合作社的发展创造有利条件，相继建立了众多大规模的合作社，而有些地区非农经济不发达，农业人口多，盲目发展效果相反。因此，一方面，需要正确地处理好人口转移和就业问题，为更多的农民创造再就业机会，保证他们在土地入股后获得稳定的收益，能动地加入股份合作社；另一方面，对于经济条件较差的地方，可以引入外部资金，例如重庆市的黔江区石会镇中原村利用资源比较丰富的旅游资源吸引外部资金加盟，推动当地土地股份制的发展。政府也需要在财政上予以扶持，通过财政与金融机构力量为偏远农村的发展开通融资渠道。

（五）增强农民股份合作意识，权衡股份合作收益

农民对土地股份制改革的意识的认知程度与改革的进程有着十分重要的关系，当地政府以及村委会在推行改革的过程中，要大力宣传相关知识，开展由当地农民组成的土地股份合作社大会，由相应的管理人员引导农民正确地认识股份合作社改革的优势并针对农民的疑惑给予农民满意的回答。

农村土地归农民所有，农民应自主选择土地股份制，避免政府太多的介入，在改革的进程中政府要保护农民的权益不受损，保护好农民的合法权益是运作的关键。这一改革属于利益调整，涉及到各方面的利益关系。因此，政府需要以保护农民利益为大局，要做到以下几点：第一，合理、合法、公平地制定合约，认真研究和评估怎么定权、定股，保护农民土地利益；第二，合作社内部股权分红要对外公开，做到公正、合理，严禁合作社内部一味地寻租而大肆浪费耕地资源，保障权利不失衡。

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*本文为国家社科基金项目（11BSH067）、江苏省社科基金项目（13SHA002）研究成果。

（作者单位：江苏大学马克思主义学院）