推行负面清单的理智思考

作者简介：张嗣珉（1990.8-），女，汉，河北人，学生，硕士在读，天津师范大学，研究方向：行政管理。

摘要：从“法无禁止即可为”的法理依据出发，上海自由贸易试验区在2014年探索建立了负面清单的管理模式新举措，这也是这次上海自贸区建设的亮点和难点。负面清单对于国内来说是一个新举措，而笔者在之前也从未特别关注过有关的新闻与动态。因此本文主要从三个方面来认识和讨论有关的内容，由我国上海自贸区引入负面清单管理模式入手，对负面清单的相关知识进行整理，对现阶段的负面清单热进行正确的理解；进而梳理出我国引入负面清单的可以预知的正面价值，推知负面清单意义重大即代表着政府的责任清单，随着我国进一步的产业结构升级调整和行政体制改革的深入，负面清单的实践大有期待。

关键词：负面清单；政府；责任

一、负面清单热需正确理解

负面清单管理模式，指的是一个国家在引进外资的过程中，对某些与国民待遇不符的管理措施，以清单形式公开列明，在一些实行对外资最惠国待遇的国家，有关这方面的要求也以清单形式公开列明。“负面清单”在英文中被翻译为Non-Conformity Measure，即‘不符举措清单，可以说这个概念在是个舶来品，在国内被引入较晚，但在西方却是有着丰富的经验和发展历史的。具体可追溯到二战后，这种协定形式得以被广泛的推广。

在学者们的总结概括下，负面清单可以还原出三个基本的价值判断：首先它是一个国际法上的概念，一般规定在国际投资协定或贸易协定的附件中出现，而并不是缔约方制定的以其为名的国内法，尽管作为附件出现，却对缔约方有着同等法律约束效力。其次，负面清单是原则的例外，它遵循的是一种“法无禁止皆可为”的逻辑推演，因此缔约方需将清单之外的领域义务的向投资者开放。最后，需要特别注意的是，我国的负面清单虽与‘不符举措清单师出同门，还是存在着不同，原因是对外投资可能会被排除在内资的负面清单之外，并且地方政府可根据具体情况而具有不同的权限来制定自己市场准入的负面清单。

综上可知，负面清单是国际上对于跨国投资进行规制的一种市场准入管理模式，负面清单管理模式相当于投资领域的“黑名单”，列明了企业不能投资的领域和产业。学术上的说法是，凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理限制措施，均以清单方式列明。在我国上海自贸区的试水无疑引领了新趋势，也具有其他方式望其项背的直观性，不同于以往正面清单式的制度性的安排。但应该清醒的认识到这种不同于“白名单”的管理模式可能不具有单纯的复制性，因为我国毕竟还没有完全脱离市场计划经济时代的桎梏，弱势一位的追求负面清单所带来的投资自由的动力，无疑是对国内相对弱势的民族产业的生存空间间的打压和压榨，同时单纯的正面清单也已不符合发展趋势，限制了投资者的自主性和积极性。因此对于负面清单的引入和负面清单热应给予正确的理性认识，能够不盲目进行冷思考。

二、负面清单的积极作用

与负面清单相对应的是，正面清单（Positive List），列明了企业可以做什么领域的投资，而负面清单并不仅仅是简单罗列禁止或者限制准入的名单，也是对正面清单的积极调整，加强了对缔约方的约束同时对准入方提供了便利增加了动力。面对上海自贸区试水负面清单所引发的广泛的讨论和带来的负面清单热，需要认识负面清单所带来的正面价值及这种新型的管理模式的积极意义。对此，有部分学者也十分前瞻性的进行了探索和讨论，笔者在参考的基础上进行了理解。

首先，这种模式的好处之一是让外资企业可以对照这个清单实行自我检查，对其中不符合要求的部分进行调整，从而提高了外资进入的效率省去了双方的重复性工作；其次，负面清单的基本内容就是一种创新和优势所在，就是对哪些行业可以开放准入而哪些不可进行了清楚明晰的名单形式的公开，这种方式增加了市场开放的公开性和透明度，使得市场主体能够一目了然，与公开透明接轨的同时进而增加了市场主体的活力和积极性，也为市场注入了无限动力；

再次，负面清单模式的实行对于政府的管理也具有十分积极的意义，原因在于改观了政府在市場管理中的角色定位，使政府从管理者的正面清单管理的角色中跳出来，向负面清单管理的转变，推动政府职能转变的同时对政府管理理念发出挑战和新的要求，对于市场中资源配置的合理性和行政审批制度的进一步革新都有一定的推动和启发；

最后，从大方向着眼的话，负面清单的推行可以确立和巩固一种更新更合理的市场规范的形成，由于负面清单的设计和调整涉及到市场和政府相互协调和作用的各个领域，对于负面清单的运用和推广可以将起到政府与市场间的纽带和润滑，使形成的新的市场规范与政府和市场之间更平稳且平衡的运行。

三、负面清单是政府责任清单

2014年李克强总理在国务院首次常务会议上指出，简政放权是重中之重。而把行政审批事项逐渐转向负面清单管理方向也是众望所归的结果。简单理解来说，这就是负面清单与政府管理之间的磨合与博弈，一方面政府需要引导市场而避免干涉过宽过广，另一方面负面清单这种管理模式在从本质上要求政府在规范行为的同时能够放宽规制，将一些隐性的束缚从市场主体上剥离开来，进一步引导市场的发展方向，可以说是‘大处着眼而小处着手相结合，这也就产生了一种呼声，呼吁政府归位，促进政府改革。

当然，行政改革的动力不能仅仅简单依靠一纸负面清单的推行，负面清单作为一种管理手段，能够具体点的体现出政府需要改革的关键着眼点，这也是它的优势所在。官本位的理念基础决定了管理者和被管理者的角色差异，但是负面清单的出现并不能解决这种权力制衡关系，政府权力不宜扩张而企业需要的是平等的关系来维持市场秩序，归根究底这负面清单就是政府责任清单，其原因是若政府只是高高在上的管理者形象，决策监督审批权限大包大揽，是收不到实际的执行效果的，反之，强调政府的依法行政和谋求政府职能的切实转变才是保证负面清单管理模式正常运行的明智之举，只有政府明确了哪些该管而哪些不该管的责任清单，负面清单乃至市场才能迎来真正的蓬勃发展。

因此，随着上海自贸区负面清单的实际操作，负面清单的范围也逐渐扩大，简政放权渐入佳境，负面清单所能带来的新动力之路才刚刚开始。（作者单位：天津师范大学）

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