经济薄弱村集体经济发展的制约因素及对策

摘要：经济薄弱村的村级集体经济发展目前仍处在初步的探索阶段，还没有形成一个良性、持续增收的机制。文章基于宿迁市的实践，指出农村基层组织在农村中的公信力不足、思想认识不统一、缺少有效承接上级政府奖补资金的载体、农村宅基地收储工作成效不显著等是制约村级集体经济发展的主要因素，并据此提出应对之策。

关键词：经济薄弱村；集体经济；制约因素

我国集体经济发展的历史经验表明，原有促进集体经济发展的体制、机制和机遇已经在改革过程中消失，现阶段依靠农村自身的资本积累发展集体经济的空间非常有限。然而，由于当前国家与农民关系的根本性变化，以及工业化和城镇化的快速推进，又为新一轮的集体经济发展提供了难得的历史机遇：一是国家支农力度加大为集体经济发展注入新的资本来源；二是土地政策创新为集体经济的载体建设提供土地来源。基于这一判断，笔者曾以宿迁市为例对这一历史机遇之与村级集体经济发展的意义进行过探讨，研究表明，宿迁市的实践也勾勒出一条欠发达地区农村，特别是经济薄弱村发展村集体经济的可能路径。然而，对宿迁市村级集体经济实践更进一步的观察发现，宿迁市村级集体经济的发展依然是低层次、初级的，目前仍处在初步的探索阶段，还没有形成一个良性、持续增收的机制。本文将继续以宿迁市为例，结合宿迁市村级集体经济的实践，进一步分析村级集体经济体发展的制约因素，并尝试提出应对之策。

一、制约村级集体经济发展的因素分析

除宏观层面的经济、政策因素外，在当前地方政府的实践操作层面上，影响村级集体经济发展的制约因素主要表现在如下五个方面。

（一）农村基层组织在农村中的公信力不足

村级集体经济的发展离不开农村基层组织的积极推动，然而今天的农村基层组织却面临公信力极度弱化，进而影响到农村基层组织功能有效发挥的困境。然而追溯历史则不难发现，农村基层组织今天面临的困境是改革开放以来我国在制定和执行农村政策过程中产生的负面因素的历史累积。其中最为严重的教训当属二十世纪八十年代中期以来农业税征收过程中，因基层干部在政策执行过程中的粗暴作风和大量出现的贪腐、渎职行为在农民心目中埋下了难以磨灭的痛苦印记。2006年国家全面取消农业税以来，尽管表面上的农村干群关系有所缓解、好转，但农民之前已经形成的“历史记忆”却难以退却。这其中对今天及以后的乡村治理尤为重要的一个“历史记忆”是20世纪90年代后期因农村“混混”等黑灰势力介入到农村税费征收事务中而产生的“恶人治村”现象，已成为广大农民群众的思维定势。因此，在农村支部和村委会选举中，时常出现这样的现象，一个从未在村两委任职的村民，不论其为人如何正派，思想觉悟如何高，工作能力如何强，一旦当选，便很快被村民视为“异类”，久而久之也就成为了“恶人”。这种现象的普遍存在，导致很多普惠式的国家政策难以落实。也因此，直接影响了农村基层组织发展村级集体经济的效果。

（二）思想认识不统一

尽管发展集体经济已经成为各级政府的共识，并在政策层面已经上升为各级政府和农村基层组织的实践，然而调研表明，在对发展村级集体经济的认识方面依然存在严重分歧，从而对集体经济发展的内在动力构成重要影响。

在干部层面，由于对传统农村集体经济发展中存在问题的历史记忆和改革以来农村发展的现实问题，主要存在以下几种模糊认识：一是无视集体经济的公共服务职能，简单地把当前的村级集体经济与传统上的集体经济相等同，认为集体经济效率低下；二是片面理解党的政策，把集体经济与家庭经营看成完全对立、不能调和的两个方面，认为党目前的政策是鼓励发展个私、民营经济，注重民富，再提发展集体经济已经不合时势；三是集体经济组织因与农村党组织、村委会的内在关联，贪污、腐败问题时有出现，认为集体经济越壮大，村干部腐败现象就越多，所造成的社会负面影响就越大；四是无视当前的发展机遇，过度强调发展困难，认为在市场经济条件下，集体经济已受民营、个私经济包围，发展路子少。

在村民层面，同样由于对传统农村集体经济发展中存在问题的历史记忆和改革以来农村发展的现实问题，作为村级集体经济发展的最直接受益对象的村民却对此表现出极大的冷漠，主要表现如下：一是外部非农就业机会的增加使得普通村民对基层政府和农村基层组织的依赖降低，认为村级集体经济的发展是“大家”的事情；二是认为这一工作的推动及后续的管理都是村干部的事情，并且无法形成对村干部的有效监督，只要不向自己集资摊派，就与个人没有多大的关联。

（三）缺少有效承接上级政府奖补资金的载体

尽管与农村集体经济组织相关的法律法规都肯定了农村集体经济组织是农村集体经济的组织形式，是农村市场经济的活动主体。然而遗憾的是，没有任何一部法律明确集体经济组织的概念和法律地位，即便是《宪法》，也没有对农村集体经济组织的职能做出详细规定。因此，农村集体经济组织在实际运行中并不被认为是一个合法的经济行为主体，即其并不具有法人地位。法人地位缺失限制了农村集体经济组织的民事权利能力和民事行为能力，从而使得农村集体经济组织“只能依附在其他经营主体上，只能将其资产以入股、承包、租赁等方式参与其他经营主体的经济活动”。因此，在“项目制”的运作模式下，在各级政府的奖补资金向农业和农村投入中，大都有其他具备法人资格的组织来承担，如农民专业合作社、协会、农业产业化龙头企业等。这就导致政府部门投入的大量支农资金落入不同名目的各类组织中，尽管他们所代表的组织发展能够给当地农民带来增收致富的效果，但是由于其与农村集体经济组织在功能上的根本不同，从而无法产生对全体村民的普惠性效果。因此，在现有法律法规不能明确农村集体经济组织的法人地位的前提下，村级集体经济难以成为有效承接上级政府奖补资金的载体。

（四）农村宅基地收储工作成效不显著

不论是国家的城乡建设用地增减挂钩政策，还是江苏省万顷良田建设工程政策，在实际执行中都涉及到农户房屋拆迁及宅基地的复垦。从土地法律法规层面看，宅基地在产权上属于村集体所有。因此，从法理上讲，在此过程中将农户的宅基地收归村集体是合乎情理的。为推动农民集中居住的进行，宿迁市国土资源局在2009年发布的《宿迁市农村集体建设用地储备实施细则（试行）》（宿国土资发〔2009〕144号）文件中也明确规定，农村村民因住宅搬迁退出的集体建设用地由县（区）人民政府负责收购储备。然而在这一政策执行中，由于缺少资金的有效支撑，导致对农户的拆迁补偿太低，政策在实施过程中遇到非常大的阻力。作为政策的实际执行机构，乡镇政府出于减少矛盾的考虑，往往将被拆迁农户的宅基地复垦后划归为原农户所有。从农户经营的角度，这只能使其耕地变得更加分散。如果从增加村集体经济收入的角度，这等于失掉一次历史机遇，因为农村最宝贵的财产——土地，并没有在这一过程中收归到村集体。也因此，土地政策创新并没有为集体经济的发展创造出新的载体。

二、推进村级集体经济发展的对策建议

（一）以深入开展群众路线活动为切入点，逐渐恢复党在农村工作的公信力

中国革命和社会主义建设的成功经验表明，必须坚持党管农村工作，始终把加强和改善党对农村工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证。因此，在当前大力推进新型城镇化的大背景下，各级地方党委政府必须将创新农村基层党建工作作为我党基层建设的重要任务去抓。围绕上述农村基层组织存在的问题，笔者认为，当前农村基层组织工作的首要任务是，紧紧抓住中央深入开展党的群众路线实践活动的重要机遇，以此为切入点，逐渐恢复党在农村工作的公信力。在农村开展党的群众路线实践活动过程中，要遵照中央指示精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持围绕中心、服务大局，全面贯彻落实党的十八大提出的各项任务要求，把作风建设放在突出位置。要教育引导党员干部树立群众观点，弘扬优良作风，解决突出问题，保持清廉本色，切实转变干部作风，密切干群关系，树立为民务实清廉形象。在活动的具体开展过程中，要坚持正面教育为主、批评和自我批评、讲求实效、分类指导和领导带头的原则，积极动员普通农民群众参与，将群众路线教育活动开成农民群众的“出气会”和“牢骚会”，党员干部要做到虚心接收农民群众的批评和提出的建议。唯有经过这样的过程，党在农村工作中的历史遗留问题方能被真正解决，公信力才能得以恢复。

（二）统一思想认识

针对干部群众中对村级集体经济发展存在的认识误区，可从如下几个方面着手进行改进。一是加强宣传学习。首先使广大干部从内心深处意识到这一工作不仅仅是政府的一项重要任务，更是未来农村实现良性发展的根本保障。为此，还需要对城镇化进行重新认识，因为这涉及要不要进行乡村建设的根本问题。一方面认识到城镇化是大势所趋，另一方面也要结合地方经济社会的实际，认识到城镇化的实质推进是一个长期过程，必须坚持城镇化与新农村建设两条腿走路，不可偏废。只有认识到这一点，才能从根本上认识到发展村级集体经济的重要性。二是对先进经验进行示范推广和交流学习。让广大干部群众从实践层面切实感受到发展壮大集体经济的好处，并且主动参与到集体经济发展的实践中去。

（三）明确农村集体经济组织的法人地位，组建以农村集体经济组织为核心的新载体

从国家层面角度，应当将明确村级集体经济的法人地位纳入议事日程，这既是在新时期发展壮大村级集体经济的切实举措，同时又是强农富农惠农政策落地生根的根本所在。与此同时，在现有法律法规没有改变的前提下，地方政府应着手考虑以村集体经济组织为核心进行具有法人资格的载体建设，以有效承接上级奖补资金。一是鼓励村（居）集体兴办各类合作经济组织，为政府、企业、种养大户等提供后勤保障、服务外包、劳务中介、农业生产等有偿服务，增加集体经营性收入。二是组建村级实业公司，鼓励村（居）集体牵头成立实业公司，通过参与建设标准化厂房和其他经营性服务设施，以及发展高效设施农业、建立农产品种养基地等方式，获取持续稳定的集体经济收入。

（四）加大财政支农资金整合力度，推进农村集体建设用地收储工作

尽管近年来欠发达地区的各级政府财政收入实现了较为快速的增长，但相对实际支出而言，仍然处于高度紧张的状况。因此，单纯寄希望于增加政府财政投入来完成农村集体建设用地收储并意义不大。由于现阶段农村集体建设用地收储工作与农民集中居住密切关联，因此可从以下两个方面着手，通过降低农民集中居住的成本，进而推进促进农村集体建设用地收储工作。一是各有关部门要围绕各级各项财政支农基础设施投资，在项目编报时集中向与新农村居住点或配套的基础设施倾斜，以减轻地方政府的财政负担。二是各级政府在推进集中居住的进程中，要尽可能停止对那些不切实际的、投向分散居住户投入，在条件尚不成熟时可暂停部分农村基础设施、公共服务设施的投入，为集中居住区建设节约宝贵的财政资金，提高财政资金使用效益。

参考文献：

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[5]严苏桐，杨殿闯.城乡建设用地增减挂钩的实践逻辑：政策异化与成本转嫁——基于J省S市的实践[J].农业经济，2013（09）.

*基金项目：江苏省高校哲学社会科学研究基金（2012SJD790067）“苏北地区村级集体经济有效实现形式研究”、江苏高校“青蓝工程”资助基金（2012）。

（作者单位：宿迁学院）