苏丹君
摘要:二十世纪以来,伴随着全球化的扩张,信息化时代和知识经济时代的来临,各个国家相继进行政府改革。从新公共管理模式的产生、发展和质疑,到Perry Hicks提出整体性治理模式。新公共管理正在逐渐被整体性治理所取代,整体性治理使政府管理从分散走向集中,从局部走向整体,从残缺走向整合,整体性治理模式不断在各项管理工作中产生积极的影响。因此,本文结合整体性治理产生的背景和主要思想,对新公共管理到整体性治理作一个浅要分析,以期能为管理者提供一些理论参考。
关键词:新公共管理;整体性治理;分析
在二十世纪八十年代,西方各国就相继进入了新公共管理的实践模式。然而随着社会的不断发展,新公共管理逐渐显露出其局限性。于是在美国,在新公共管理的基础上衍生出了新的实践模式,即新公共服务。其代表性人物Robert Dan Hate认为,新公共服务才是真正的公共行政模式。而在英国,英国学者和管理者则对新公共管理提出了批评,并且在此基础上提出了新的实践模式,即整体性治理,其代表人物是Perry Hicks。目前,整体性治理正在成为政府治理的新趋向。本文将对其进行简单地介绍和分析。
一、整体性治理理论产生的背景
整体性治理理论的产生来源于新公共管理的衰落和信息技术的发展。新公共管理实践模式具有以下几个特点:第一,十分强调分散性。通过将权力大、结构庞大、等级高的部门分散,使其在内部达到一个各部门相平衡的结构,然后重新对各部门进行信息和管理系统的规定,从而以不同的控制形式对各部门加强管理。第二,注重内部之间的竞争。对于新公共管理实践模式来说,最重要的一点就是在公共结构中,购买者和提供者是隔离开来的,从前的等级式的资源分配被新公共管理的竞争机制所取代。这种模式的优点在于资源的供应开始多样化。第三,注重激励的作用。在新公共管理实践模式中,激励机制被广泛的应用,在分散的公共服务和专业精神上,进行具体的绩效奖励,多劳多得得到了有效的实践。然而,在过去的二十多年里,新公共管理的不少运作方法已经被停用,新公共管理的分散性、竞争性和激励性已经造成关键部分停止运转,政府内部变得分散和无序。
信息技术的发展,即数字时代的来临,作为整体性治理理论的第二大背景,信息技术当之无愧的成为了当下公共服务系统理性的重要环节,以及现代化变革的中心。当前社会,信息技术被广泛的应用到各行各业,并发挥了极其重要的作用,信息技术还在公共管理中占据着核心位置。第一,电子信息系统改变其人才结构。政府重要的一个职能就是管理,其中就包括公民的各项信息记载。最初,工作人员以纸质记载为主,发展到如今的以电子信息系统记载为主。信息技术在政府管理中的作用越来越明显,政府对信息技术人才的需求也越来越大。第二,信息技术改变其组织结构。以往的政府机构以等级官僚制进行结构架设,而随着信息技术的地位越来越重要,现在的政府的组织形式以信息技术为主导。第三,信息技术提高政府工作能力。信息技术对于抓取信息,并对信息进行分析的能力,在很大程度上提高了政府做决定的能力,从而使政府工作效率更高。第四,信息技术影响政策变化。基于信息技术的功能,通常一旦信息技术系统发生变化,那么意味着大多数政策也会发生变化。
二、整体性治理理论的主要思想
(一)重新整合。在整体性治理理论中,重新整合是与新公共管理相对立的。整体性治理理论的重新整合主要涉及到七方面。第一,部门之间碎片化。即将功能相似的部门重新进行合并、整理、组织成一个全新的部门,重视微观层面的地方机构,新的政府结构以社区为基础。第二,大部门式的集中治理。管理的集中性是重新整合的一大重点。对于一些大的部门及重要部门来说,分散管理使机构内部之前分工不明确,工作效率低下,集中管理有利于改变分散管理所带来的情况。同时基于信息技术的融合,能够使集中管理更加方便有效。第三,政府重新化。这思想,主要是将私有收归国有,加强政府的管理职能。比如,美国对两万八千名机场安全人员的公共部门活动,从曾经外包的私人承包商手中,将此权利重新交给公共部门联邦文管系统。第四,加强中央秩序。新公共管理模式使政府在日常管理中变得分散以及无序,整体性治理思想强调加强中央秩序,有利于改变由分散和竞争导致的无政府主义现象。第五,压缩行政成本。整体性治理降调集中性,因此,大大的减少了行政支出和花费。第六,重塑行政服务链。基于信息技术的支撑,在行政服务工作中,能够对公务支撑功能、处理事务的系统进行重新设计。第七,网络简化。现代政府通过网络的高度连接,使其在内部结构中更加精简和完善,在与外部的联系中也更加紧密。
(二)整体性治理。第一,信息的搜寻和提供。整体主义是以需要为基础。政府的信息系统就是以此基础建立,能够满足公民和企业对政府机器中的措施,表达出来以及提交相关报告。而信息技术的互动性还可以自动根据公民的需要和兴趣,提醒工作人员对其做出整体性的调整。第二,组织重建以公民和功能为基础。第三,一站式服务,将分散的服务功能集中起来进行不同问题的解决,从而使公民的问题得到及时有效的解决。第四,数据库的统一,在新公共行政管理中,不同的信息掌握在不同部门的信息系统中。而在整体性治理中,强调数据库的统一性,使政府在进行重大决策和预测公民需要时,能提供有效的数据支撑。第五,灵活的政府结构。对于一个灵活的政府结构来说,最重要的就是监视预报系统和预测系统。通过这两个系统能够及时对意外发生事件进行考虑。这有利于政府在进行决策和实践时,注入灵活应变的系统,增强其灵活性,取得更为有效的结果。
三、新公共管理到整体性治理的简要分析
从一定程度上来说,整体性治理不是对新公共管理的全盘否定,而是对其进行了修正。新公共管理在经济全球化的背景下产生,站在经济和社会的角度来对公共服务提出了治理模式。然而,西方社会正在发生变革,从原先的生产者社会到当前的消费者社会转变。这样的改变,使其对公共服务提出了更加多元化的要求。
整体性治理则需要站在技术的角度来进行理解。其治理方式和运作方式都与信息技术有着紧密的联系。信息技术要求管理功能能够越发集中化、整体化、整合化,与新公共管理理论相悖。因此,新公共管理理论逐渐被整体性治理理论所取代。整体性治理立足于政府内部的运作和部门的整体运作两方面,主要解决新公共管理所带来的碎片化管理和政府空心化問题。整体性治理能够提供比新公共管理更有有效的公共服务,并且用极低的成本产生更好的社会效果。
整体性治理的整合概念还集中体现在,整合不同层次的治理、整合内部功能的协调性、整合政府部门和非政府部门的关系。通过从层次、功能、部门三方面入手进行整合,从点到面,整合手段从平面延展到空间,理念也越发趋于多元化。从而使整体性治理更加符合现代信息技术的发展,使整体性理论比新公共管理理论更加符合社会发展要求。
另外,整体性治理理论还有一个重要的理论基础,就是以官僚机制为组织载体。而新公共管理则不是以此为基础。完善的官僚机制是行政现代化的标志。因此,整体性治理理论以官僚机制为基础,还有利于建构现代化的官僚制,其组织结构和管理方式才能更加符合现代化行政的要求。
结束语:总而言之,整体性治理更加符合当前社会、政府公共职能的管理。我国社会正在进行全面转型,公民对公共服务的需求正在不断增长。面对这样的挑战和困难,政府要结合整体性治理模式,对政府内部机构进行重新整合,集中治理。同时还需要加强政府和非政府之间的整合,让公共服务的外包工作透明化,让公共服务朝着多元化发展。(作者单位:华侨大学)
参考文献:
[1]竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理,2008,10:52-58.
[2]王甲.新公共管理、无缝隙政府和整体性治理三种范式下整合功能的异同分析[J].理论界,2011,01:164-165.