延安时期中国共产党依法治理的基本经验

周荃

摘 要：延安时期是新民主主义革命时期法制建设的辉煌阶段。这一时期，各抗日民族根据地制定并颁行了大量的法律法规，以法治方式治理政治、经济、文化等各项事业，这些法律法规与我国社会主义法制具有直接历史渊源。本文通过对延安时期的立法情况，司法制度进行总结和归纳分析，从中吸取了一些法制建设的经验和教训，希望对当今依法治国起到良好的指导和借鉴作用。

关键词：延安时期；依法治理；经验

1935年10月，中央红军长征到达陕北以后，建立了中华苏维埃人民共和国中央政府西北办事处，使陕北成为革命的中心根据地。1937年9月6日，根据国共两党关于国共合作的协议，中国共产党将陕甘苏区改名为陕甘宁边区，并成立了边区政府。在党中央的领导下，各抗日根据地制定并颁行了大量法律法规，法制建设取得了光辉的成就。这些法律法规与我国社会主义法治具有不可分割的历史渊源关系。系统归纳总结延安时期依法治理的基本经验，对于我们今天建设社会主义法治国家，无疑具有重要的参考价值和借鉴作用。

一、延安时期依法治理的主要成就

抗战时期，中国共产党厉行法治，各个革命根据地都进行了频繁的立法活动，共制定和颁行了64个类别数量达千件以上的法律法规，涵括了宪法、刑法、民法、监狱制度等内容。其中宪法性文件主要有抗战初期的《抗日救国十大纲领》《陕甘宁特区政府施政纲领》

《晋察冀边区军政民代表大会宣言》和《陕甘宁边区选举条例》等，抗战中期的《晋冀鲁豫边区政府施政纲领》《陕甘宁边区施政纲领》《山东省人权保障条例》，抗战后期的《渤海区人权保障条例》《山东省战时施政纲领》等。这些宪政立法规定了团结、抗战、救国，确保了人民的人权、政权、地权及各项民主权利，规定了法律面前人人平等等原则，反映了人民民主思想，成为中国共产党在新民主主义革命时期法制建设的高峰。

其中《抗日救国十大纲领》是在1937年抗战爆发后，8月22日至25日，中共在洛川召开中央政治局扩大会议时，在会议上由毛泽东提议并通过的，其有关依法治理的内容包括政治、经济、文化抗战各个方面。包括全国人民及军事总动员，改革政治机构，实行抗日的外交政策；实行为展示服务的财政经济政策；实行抗日的教育政策等，

这个纲领十分全面地概括了中国共产党在抗日战争时期的基本政治主张，是共产党全面抗战路线的具体化，它结合全国人民的利益，指明了争取抗战最终胜利的道路。这也是我国历史上第一次提出建立廉洁政府的施政纲领，对于我党的廉洁政治具有重要意义。其内容中提出要改革政治机构，实行抗日时期的外交政策。实行为战时服务的财政和经济政策。

1939年1月17日至24日，在延安召开的陕甘宁边区第一届参议会通过了由中国共产党主要起草的地区自治性宪法文件《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。毛泽东对《陕甘宁边区施政纲领》作过多次修改，纲领共二十一条，第七条、第八条、第十条、第十二条、第十三条、第十四条、第十九条、第二十条都是他起草的，对其他一些条例也作了重要修改。提出了改进司法制度、施行宽大政策，厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪。同时实行俸以养廉原则，保障一切公务人员及其家属必需的物质生活及充分的文化娱乐生活。在土地已经分配区域，保证一切取得土地的农民之私有土地制。在土地未经分配区域，保证地主的土地所有权及债主的债权，政府对东佃关系与债务关系加以合理的调整。

1941年5月1日，中共中央又批准了中央起草的《陕甘宁边区施政纲领》（又称：“五一施政纲领”），这个纲领的大部分内容也是由毛泽东审阅初稿时重新改写的，现已收入《毛泽东文集》第二卷。它共有21条，全面体现了团结抗日的基本路线和边区新民主主义社会的基本方针。其中，在民主政治方面有三条尤为引人注目：一是在政权建设上规定实行“三三制”原则，抗日根据地政权机构在人员分配上实行“三三制”原则，即共产党员占三分之一，中间派的左派进步人士占三分之一，非党的左派进步人士占三分之一。这就突出体现了边区政权的统一战线性质和共产党人愿与各抗日党派及无党派人士民主合作的精神，它同国民党一党专政形成了鲜明的对比。二是人权保障政策，即“保证一切抗日人民（地主，资本家，农民，工人等）的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住，迁徙之自由权。”以民主保障抗日的胜利，以民主推动中国的进步，这是毛泽东一再阐明的观点。纲领对改进司法制度，厉行廉洁政治，减租减息和部分交租交息的土地政策，调节劳资关系，实行合理的税收制度，推行消灭文盲政策等问题，都有翔实规定。三是廉洁政策，纲领规定：“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪”，同时提出“实行俸以养廉原则”。这个施政纲领是边区实行民主政治和其他方针政策的最根本、最重要的依据和准则。它不仅对陕甘宁边区及其他抗日根据地的建设有重要的领导意义，而且为争取全国的民主和进步树立了一面光辉的旗帜。

二、延安时期依法治理的基本经验总结

1.法律的制定符合经济社会的发展状况与实际需要

《抗日救国十大纲领》中采取的改革政治机构，实行为战时服务的财政和经济政策等都体现了法律法规应该依据当时战争需要来制定。它不仅全面地概括了抗日战争时期的基本政治主张，也是党抗战路线的具体化，给全国人民指明了争取抗战胜利的最后道路。

2.在法治活动中贯彻群众路线，调动人民积极性

相信和依靠群众，民主立法，公正司法，提高执法效率。这是延安时期从立法到司法的一大特点。在立法上，各抗日民主根据地在制定法律时，充分保障人民代表机关参议会的立法权，充分发挥人民群众及其代表建言献策的作用，让他们充分表达自己的愿望和诉求，尊重人民群众的意志和利益。在司法工作中，依靠群众行使检察权；依靠群众调查案情；依靠群众行使审判权；依靠群众执行，充分体现了法制建设的群众路线。“三三制”团结了各抗日阶级、阶层，争取了中间力量，同时孤立了顽固势力，巩固和发展了抗日民族统一战线，它的实行取得了很好的效果，有力地调动了社会各界团结抗战的积极性，各阶层人民群众表现出空前的抗日热情。另外，“三三制”也使边区政权决策的民主性、科学性大大加强，提高了边区各级政权机关的工作效率。

3.法制的推行，要在保障人权的基础上进行

《陕甘宁边区施政纲领》中提到，以民主保障抗日的胜利，以民主推动中国的进步，这是毛泽东一再阐明的观点。这一纲领还围绕“三民主义”的各个方面，阐述了一系列具体政策，其中包括坚持抗日民主统一战线，团结全边区人民与党派，动员一切力量，共同抗日。各民族在政治上、经济上一律平等；发扬民主政治，采用直接、普遍、平等、不记名的选举等。并且确定私人财产所有权，保护边区人民有土地改革所得之利益，废除高利贷等。这一些措施的制定和实施，均有效地促进了当时战时依法治理，取得了良好的效果，也为今后继续推进依法治理提供了良好经验和借鉴意义。

三、对当今推进依法治国的启示

在总结延安时期乃至新中国成立后及改革开放后依法治理经验的基础上，我们党不断推进依法治国的步伐，依法治国取得了良好的成效。今天的中国比以往任何时候都接近中华民族伟大复兴的梦想。

2014年10月，党的十八届四中全会对全面推进依法治国做出了重要部署，在我国社会主义法治建设历史进程中具有里程碑意义。在深刻总结延安时期依法治理经验的同时，认真学习贯彻党的十八届四中全会精神，经济持续健康发展，维护社会和谐稳定，实现社会公平正义，对今后全面建成和谐稳定的小康社会，实现社会公平正义，实现两个一百年奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，具有十分重要的意义。

1.坚持民主立法

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）提出，要“建设中国特色社会主义法治体系”“必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键”，完善以《宪法》为核心的中国特色社会主义法律体系。而要形成完备的法律规范体系，就需要全国人民代表大会科学民主立法。这是因为：第一，没有优良的法律体系，有法可依就难以做到；第二，还有很多法律在制定和完善上尚且存在许多漏洞，在运行上存在很多问题，社会主义法律体系只是初步建立；第三，法律体系随着社会发展不断修订完善，可以说法律的“立、改、废”应该是常态。因此，立法在法治中国的建设过程中是十分重要的，应当贯彻法制建设的始终；即使法治国家建成了，之后还会有修改的任务，依然不断面临立法任务。

2.依宪执政

十八届四中全会强调，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法制最根本的保证”“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”党要依宪执政，这一条很重要。党要树立这个意识，在《宪法》法律范围内执政。十八届三中全会提出了要“普遍建立法律顾问制度”，我认为尤其要建立法律顾问制度，要加强党、军队、国家政府等部门的力量和作用。党要坚持依宪执政，最关键的就是要处理好法律和改革之间的关系，法律和党的政策之间的关系问题。党的政策不要和法律相冲突，在党的政策内容没有改革之前，按照法律通过合法的程序使党的政策纳入法制轨道。特别是出现了矛盾的时候怎么处理？ 我认为，如果是政策问题，就应该对政策进行修改，如果是法律的问题，就应该对法律进行修改。一定要及时修改不适当的法律，清理旧法，把法律清理常态化。做到法律时刻符合当时当地的实际情况，使依宪执政，有宪可依。

3.政府依法行政

十八届四中全会提出全面推进依法治国的重大任务之一，就是“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，并强调“各级政府必须坚持在党的领导下，在法制轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立职权统一，权威的依法行政体制”。比如，推进“机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进政府权力清单”“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制”“坚持严格规范公正文明执法，依法惩处各类违法行为，全面落实行政执法责任制”等。

4.社会依法治理

如何实现社会依法治理，一是通过法制宣传教育和严格依法办事，提高各种社会组织和全体社会成员对宪法和法律的信仰，从思想上树立宪法和法律的权威。四中全会《决定》提出，“坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法制宣传教育，引导全民自觉守法，遇事找法，解决问题靠法。”在培育和发展社会组织过程中，要特别重视各种法制组织，如法律宣传教育，人民调解，法律援助，法律服务等组织，充分发挥其在法治社会建设中的作用。要围绕中央关于社会事业改革创新，社会治理体制创新的总体设想和具体要求，加快制定与之配套的各项法律、法规。充分发挥乡规民约等其他社会规范在社会治理中的作用，处理好政府和社会组织之间的关系。

5.司法机关独立公正司法

公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要的引领作用，司法不公对社会公正具有致命的破坏作用。四中全会《决定》强调，“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度”，司法机关独立公正司法，是要让每个老百姓在案件中体会到公平正义。这一具体部署已经展开，如终止政法委批案，将涉法涉诉信访纳入司法程序，并适时终止；省以下的政法机关任务统一管理，以克服地方保守主义；实行法官办案终生责任制，等等。

6.完善法律监督体系

完善法律监督体系其中包括加大对检查、监察、审计这些部门的监督，突出其法律监督的地位，推行廉洁政治。

7.完善群众监督和舆论监督，加大公开力度

尤其是要建立宪法监督制度。四中全会《决定》提出，“健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度”，宪法监督机制和程序的建立，必须从中国的具体国情出发，符合现行宪法的精神和基本要求，在现行人大制度的框架内进行设计，不能照搬西方模式。

在今后法治化的前进道路上，我们要坚定不移走中国特色社会主义法治化道路。中国近代历史充分证明，方向决定道路，道路决定命运。中国特色社会主义道路是1840年以来，特别是甲午中日战争以来，中国人民对其他救国途径的尝试全部碰壁之后做出的历史性选择，是中国共产党和人民历尽千辛万苦、付出巨大代价取得的根本成就。坚持中国特色社会主义道路，关乎国家前途、民族命运、人民福祉。我们一定要增强对中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信，在中国共产党的坚强领导下，矢志不渝沿着中国特色社会主义道路奋勇前进。早日实现法治化，为中华民族伟大复兴贡献力量。

参考文献：

[1]喻 中.法治社会建设在现阶段的任务[J].新视野，2014（04）.

[2]中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.

[3]人民论坛.十八届四中全会《决定》核心要义[J].人民论坛，2014（31）.

（作者单位：中南民族大学马克思主义学院）