污染产业缘何要“上山下乡”

沈立

被东部地区淘汰的某些不符合产业政策的企业，却被中西部地区以种种优惠政策引进，导致出现了国内“产业梯次转移西进，污染向纵深发展”的局面。

为拉动经济发展的引擎，我国西部地区多年来积极承接东部的高耗能高污染产业，同时也陷入了环境窘境——偷排漏排超标排放造成流域被大面积污染。若不加以重视，中西部地区很可能会沦为东部污染密集型产业规避高环境规制的“污染天堂”，从而导致这些地区生态环境的恶化。

现状：污染产业转移，西部环境问题频发

腾格里工业园沙漠排污、广西龙江镉污染、广西南丹县铅污染、山东临沂市苍山县废塑料炼油厂污染——近年来，我国中西部地区重大化工污染事故频频发生。2015年2月13日，环保部向社会公布的1月份13起重点环境案件处理情况中，有8家企业地处我国西部。

业内专家指出，随着我国东部发达地区淘汰落后产业的步伐进一步加快，不少企业在东部沿海地区“无处容身”，只好把工厂迁移到西部。然而尽管地方变了，产能却没有升级，高污染、高能耗、低效率的生产方式没有得到根本改变，导致过去在东部地区造成的污染事件再一次在西部一一重演。

对于这样的现状，环境保护部部长陈吉宁将之称为“污染上山下乡”。 陈吉宁两会期间曾在记者会上表示，目前我国中西部的发展明显在提速，未来几年是中西部地区进一步发展的关键时期，也是开发与生态环境矛盾的加剧期。“我们要避免在中西部地区出现个别在东部地区出现的那种发展与保护之间矛盾冲突非常大的问题。”

东部污染产业大规模转移到西部，从早年的数据中已可见端倪。据环保部和黄河水利委员会公布的历年监测数据显示，2008年，黄河流域污水排放量为40.06亿吨。到了2011年，这一数字增加到45.25亿吨。短短3年，黄河流域污水排放量就增加了5亿多吨。

黄河流域的情况仅仅是污染西进的一个缩影。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军介绍，2010年西部地区环境污染与破坏事故次数指数为194，远高于东部地区150的水平，也高于中部和东北地区水平。

尽管种种资料显示，污染西进的趋势愈演愈烈，然而近年来一些东部地区的高耗能、高污染项目，尤其是化工企业、光伏企业和制药企业向西部省份转移的步伐却不见停止，中西部地区的污染事故仍频频出现，原本重金属污染只是零星分布的西北地区也开始面临威胁，而有些地方依然明确提出大力发展“重化工业”。

中国治理荒漠化基金会专家委员会副主任杨勇曾在西北地区进行了为期143天的实地调研，他表示，目前西北部地区存在的共性问题是：不少城市在招商引资的过程中，都没有把环境因素考虑进去，如当地的水资源条件和环境承载能力等。许多地方都将钢铁、化工、建材等高耗能、高污染和需水量大的工业项目列入重点发展规划，大量的已建或在建项目对当地水系环境构成了严重威胁。

2010年，国务院发布了《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》（以下简称《意见》），《意见》明确要求 “要严把产业准入门槛；产业承接必须符合区域生态功能定位；严禁国家明令淘汰的落后生产能力和高耗能、高排放等不符合国家产业政策的项目转入，避免低水平简单复制。”

但从目前的现实来看，腾格里工业园的污染事件又一次向人们展示：随着产业转移，污染向中西部，特别是中西部相对落后地区的转移比比皆是。是什么原因，导致东部污染产业西移演变成为如今这“一发难以收拾”的局面？

内因：西部地区迫切希望发展，“饥不择食”引死结

2007年，江苏省无锡市决定在两年内关闭规模以下的化工企业772家，一批“小电镀”、“小印染”、“小钢铁”、“小水泥”等企业也被列入关停名单，被关停企业逾千家。消息传出，从全国各地涌来大批招商引资团队，招引被关停的企业。

数年前，上海的化工搬迁计划启动，地处市区周边和水源地的化工企业都陆续走上搬家路。搬迁计划同样引来了无数的“橄榄枝”。当时贵州省政府网站有一篇名为“上海产业对外转移的重点领域”的文章，罗列上海需要通过产业转移寻求发展空间的化工企业，强调“要抓住这个发展契机，承接产业转移”。

事实上，江苏和上海的事件并非个例。近年来，在经济结构调整加快和西部大开发的大背景下，东部沿海地区的产业转移呈加速态势，对于迫切希望发展的西部地区来说，这确实是一个良机。

然而专家指出，不少迫切希望转移的沿海企业存在着高污染、高能耗的问题，西部地区在承接产业转移和招商引资过程中，出于地方经济落后的原因，为了发展不敢“挑肥拣瘦”，往往使得重污染企业有了容身之所。

国家发改委在《西部大开发“十二五”规划》中明确设定了“双高”的发展目标，即“西部地区经济增速高于全国平均水平；城乡居民收入增速高于全国平均水平”。 然而中国环境与发展国际合作委员会在2012年底的《中国西部环境与发展战略及政策研究课题组报告》中指出， “双高”发展目标会增加西部地区走向以GDP为导向的区域发展方式的可能性，从而提高区域生态环境成本增加的风险，这对于区域长期发展来说是不利的。

专家指出，改革开放以来，经济绩效逐渐成为地方干部晋升的主要指标之一。这使得不少地方政府忙于应对GDP和相关经济指标的排名，围绕经济绩效展开了激烈竞争。东部沿海省份一位县委书记曾对媒体表示说：“经济发展不平衡造成环境治理不平衡，有些地方政府来这里招商，开出的条件很优惠，只要GDP，税收可以免，土地可以送，甚至带着土地部门现场办公。沿海地区为了环保作出了抉择，但关闭的工厂大都转移了，问题显然没有得到根本解决。”

现实的情况是，技术先进、没有污染的优质企业有如“金丝雀”，全国各地的政府都欢迎。近几年珠三角的“腾笼换鸟”行动目的就是要把低端制造业转移到不发达地区，腾出空间，再引进投资规模大、产业关联度高的高端技术产业。

然而中西部地区特别是中西部相对落后的地区不论在硬件和软件上都和东部发达地区完全不在一个起跑线上，因此，很难吸引到高科技无污染的“金丝雀”。 而中西部又要发展，过去“唯GDP论”的存在进一步加剧了西部相对落后地区对于“经济发展”的迫切渴望，最后只好冒着风险发展从东部转移过来的重化工和重污染企业，对污染企业大开门户，为生态恶化、环境破坏埋下了隐患。

在这样的机制下，越是落后的地区，就越没有能力吸引到高技术无污染的好企业，但越是落后的地区对发展的渴望就越迫切。为了发展，中西部落后地区就只能选择那些发达地区淘汰的、排斥的低技术、高污染企业，虽明知是 “饮鸩止渴” ，但却也只能“饥不择食”，逐步形成了一种落后与污染企业的“逆向选择”机制，其必然导致的结果将是“越落后越污染”的死结。

外因：东部地区环保门槛渐高，企业成本加大

“前几年由于招不到工人，公司的5条生产线一度缩减至2条。”记者在采访东莞市一家大型制鞋厂时，该厂人事部的周经理向记者介绍道：“因劳动力价格偏低等原因，东莞 ‘招工难的现象已持续数年。”

周经理表示，劳动力成本的上升，只是当前沿海一些企业遭遇生存困局的一个方面。 以广东为例，随着一系列促进产业转移和结构调整的政策出台，节能减排和劳动合同法陆续实施，环境保护门槛提高，最低工资标准等劳工权益有了强制约束。各种复杂因素累加的高成本，激发了当地大规模的产业转移。“不少化工、染织类的企业都选择搬迁到粤北甚至省外。”

在东莞，不仅仅是制鞋、制衣行业，像电子元器件、玩具、陶瓷、家具等劳动密集型产业的境遇也基本相同。改革开放初期东部曾经的“海外接单，沿海加工”模式，逐渐演变为“沿海接单，内地加工”。

“近年来，珠三角企业还普遍感受到来自执法部门越来越大的压力。”深圳台商企业协会常务副会长庄世良向媒体透露说：“一二十年前建厂时政府没有规划，现在各种要求接踵而至，环保要增加排污管，消防间距要扩大，企业受条件限制，没有办法改造，只好搬离。”

除了地方政策，从2007年7月1日起，国家取消553项“高耗能、高污染、资源性”商品的出口退税，对2268项容易引起贸易摩擦的商品降低出口退税率，基本为服装、鞋帽、箱包、玩具、塑料和橡胶及其制品、低附加值机电产品、家具等劳动密集型传统加工业。随后，商务部、海关总署公布加工贸易限制类新目录，在市场准入、台账管理等方面实行东西部差别政策，直接刺激了原来地处珠三角传统加工贸易企业向西部加快转移。

国资委研究中心宏观战略研究部部长程伟表示，对于东南部企业来说，产业转移可以摆脱企业成本不断上升的“瓶颈”，集中资金进行产业升级，又可以享受到中西部正在蓬勃发展的市场，增强企业竞争实力。而中西部承接东部产业转移，可以以投资迅速拉动经济增长，理论上是一种互惠互利。

预期：西部生态环境脆弱，发展须谨慎

统计显示，全国大约63.34%的贫困县和一半以上的生态脆弱县位于西部地区。根据《国家主体功能区划》，西部地区77%的国土属禁止或限制开发区，大规模、高强度的工业化和城镇化的活动在限制区理应受到限制。

工业污染的后果往往不是立即体现的，其具有一定的隐蔽性，在经过数年积累后才逐渐进入高发期。特别是涉重金属生产、化工等企业，若无完善的保护与污染物治理措施和有效的监管机制，容易造成对周围土壤、地下水以及大气的严重污染，这些工业对环境污染具有的隐蔽性、长期性特征，对周围人群的健康和生命安全危害极大。

业内专家表示，从环境敏感区域来看，中西部生态环境相对脆弱得多，稍加扰动就可能发生剧烈影响，而且不可逆转，比如已经出现的局部荒漠化、水源地污染问题等。加之西部地区环境治理能力相对较弱，人才、技术优势不强，其环境风险与东部地区相比可能更高。如果单纯为了地方发展和GDP的提高而弃环境问题于不顾，其影响或比东部沿海地区更深远。

据世界银行测算，中国的空气和水污染所造成的损失已占到当年GDP的8%；而环保部的生态状况调查更表明，仅西部9个省区生态破坏造成的直接经济损失，就占当地GDP的13%，相当于甘肃和青海两省的GDP总和。

公众环境研究中心主任马军认为，从短期看，“双高”企业确实对西部经济产生了重要的促进作用，但是这些企业带来的问题也是严重的。如果忽略这些隐患和负面影响，非理性地承接转移产业，西部将难以在产业竞争性对接中取得预期成效，甚至可能会恶化发展环境，延缓西部的发展。