杭州市政策性农业保险现状分析及对策研究

庄巧英

经过十多年的发展，我国的政策性农业保险取得了快速发展，但总体上仍是农业支持保护体系中相对薄弱的环节。由于顶层设计与统筹管理缺失，目前我国尚未建立全国性的农业保险制度体系、组织管理体系和经营服务体系，保险制度由各地自主决定。全国也因此出现了多种区域性的农业保险经营模式，其中包括具有浙江特色的农险运行模式——“共保体”模式。本文结合杭州市政策性农业保险现状，对存在的问题进行分析，并提出相应的建议。

一、杭州市政策性农业保险发展情况

（一）杭州市政策性农业保险发展历程。杭州市政策性农业保险最早始于上世纪90年代。1996年，杭州市萧山区对粮食生产试行了农业保险，由太平洋财产保险公司萧山支公司负责开展，实施办法为种粮农户自愿参保，早稻每亩收取保费4元，晚稻收取6元。至2006年底，该区保险业务基本处于停顿状态。

2004年桐庐县参加省养蜂业风险救助保险，由蜂之语蜂业合作社、桐庐天蜜蜂业合作社、桐庐碧于天蜂业合作社3家合作社牵头，保险费用2.5元/箱，由合作社、企业出资，全县投保的蜂群有近6万群。

2007年浙江省扩大农业保险的试点范围，杭州市的余杭区和临安市被列入，全市政策性农业保险保费收入878.04万元。

2008年开始，杭州市5县（市）加上萧山、余杭、滨江三个区共8个地方都开展了农业保险。杭州市政策性农业保险规模明显扩大，保费收入达到1633.7万元，比上年同期增长86.06%。随后几年，杭州市政策性农业保险稳步发展（见下表）。到2013年，杭州市政策性农业保险保费收入5441.23万元，投保农户20.2047万户，参保率为73.12%；保额30多亿元，赔付4905户，赔款额度为1927.8万元，赔付率为35.43%。

（二）杭州市政策性农业保险运行机制。

1.工作机制。杭州市成立了以分管市长为组长的杭州市政策性农业保险试点工作领导小组，并成立“杭州市政策性农业试点工作领导小组办公室”作为办事机构，贯彻执行中央和省政府相关政策。同时，建立了政策性农业保险核损理赔专家小组，负责重大理赔案件纠纷的技术裁定和争议调处。各乡镇基本都组建了相应的工作机构，负责宣传发动、投保登记、报案查勘和理赔定损等工作。人保财险公司专门组建了农险部，负责政策性农业保险工作。

2.职责分工。领导小组办公室负责协调和处理日常工作事务，跟踪试点进度，处理难点问题，定期通报工作情况，确保工作顺利进行。财政部门做好政策性农业保险财政补贴预算和组织落实财政补助资金，加强对补助资金使用的监管，确保财政资金及时足额补助到位。农业部门及各乡镇做好各试点地区和各试点品种农业保险理赔纠纷鉴定、农业技术支持、灾害防控等工作。气象部门做好农险气象准确预报等服务工作。人保财险作为首席承保人，对政策性农业保险的承保理赔工作进行全面的部署，健全制度，规范服务，为政策性农业险的开展和后续服务提供保证。

（三）杭州市政策性农业保险财政政策。纵观杭州市历年财政补助情况，杭州市对政策性农业保险的补助政策相对较少。由于浙江省实行“省管县”的财政体制，在浙江省有关政策性农业保险的各种文件中，只对省、区（县）级财政提出按比例承担补助资金的要求，对市级财政没有额外要求。因此，杭州市历年的各类支农政策，更多地是贯彻落实省政府文件，没有专门的关于政策性农业保险方面的系统性文件和补助政策。多数情况下，杭州市在诸如《关于加快构建新型农业社会化服务体系的实施意见》、《关于加快培育发展家庭农场的实施意见》、《关于加快推进杭州农业现代化的实施意见》等各个杭州市重点推进的农业项目的有关实施意见中，原则性地提到有关完善政策性农业保险、扩大保险覆盖范围等方面要求，并没有实质性和具体的补助政策。

为推动杭州市城乡统筹稳定快速发展，近几年，杭州市突破“省管县”财政体制，对萧山、余杭及五县（市）提供了大力的资金保障。据不完全统计，2010—2013年期间，市财政合计投入萧山、余杭两区及五县（市）补助资金已超过100亿元。

二、杭州市政策性农业保险主要困难及原因

近几年，杭州市政策性农业保险取得了一定发展，但在推进过程中遇到了诸多困难和障碍，原因也是多方面的。

（一）农民参保意识淡薄。

一是相关部门和保险机构对农业保险宣传不足，农户对农业保险缺乏必要的、足够的了解。部分农户对于政策性农业保险的某些条款不是很理解，得知相关知识的途径单一。

二是保障程度与农户期望有距离，有些保险责任与农民的实际需求有所偏离，部分保险品种如生猪等设定免赔基数太高，使农业保险没有发挥应有的保障作用。如规模生猪养殖的成本已突破1000元/头，而目前保险金额最高只能保600元/头。

三是现有保险条款倾向于对规模化的种养大户设保，对生产规模一般的农户不够重视，忽视了他们对于政策性农业保险的各种需求。如水稻、生猪由于受参保数量规模的限制，保险覆盖面较低，一般仅为参保数量的20%左右。

四是农户对政策性农业保险认识不足，对农业灾害心存侥幸心理，认为购买保险是额外负担，如交了保费而没有遇到灾害，反而增加不必要的支出。

（二）保险公司承保意愿不强。

一是农业保险业务成本高，盈利水平低。一方面，杭州市农业生产仍处于较分散状态组织化程度不高，农业保险工作面广量大，涉及到千家万户，一旦发生灾害事故，需要动用大量保险员，查勘理赔成本很大，技术要求也很高。另一方面，杭州市地域范围广，气象条件复杂，区域特性强，台风、洪涝等灾害发生概率较大，范围较广，损失巨大，增加了保险公司的赔付率，这给以“大数法则”为经营原则的保险业带来很大的挑战。

二是严重的逆选择和道德风险问题。由于信息不对称，风险较低的地区和行业缺乏投保积极性，而风险较高的地区和行业投保热情高涨，逆选择问题严重。

政策性农业保险由于存在特殊的三方主体关系（农户、保险公司和政府部门），不仅投保农户存在道德风险问题，保险公司和参与农业保险组织推动的基层政府部门工作人员也存在道德风险。部分农户为取得更多赔付款，存在扩大灾害损失、骗保骗赔、少报多赔等问题。

（三）财政支持力度不大。目前，杭州市政策性农业保险基本上在浙江省统一框架下运作，没有独立的、系统的政策性农业保险模式和运行机制。市、县（区）政府一般根据省政府相关文件规定的省级农业保险品种目录确定当地参保品种，并根据相应承担比例来确定当地财政的保费补贴预算。但受当地财政资金不足的影响，年初预算规模存在被强制削减的可能，在实际承保过程中如果农业保险业务发展规模高于预算规模，而又不能及时追加预算，会导致年末有较多的资金缺口，给保险公司造成较大压力，进而影响到政策的稳定性和连续性。

另外，从全市情况来看，财政补贴仅限于对农户的保费补贴，对政策性农业保险承办机构没有给予经营管理费用补贴，也没有建立政策性农业保险风险基金，财政支持力度远远跟不上业务发展的需要。

（四）相关专业技术人才不足。农业保险的保险利益是一种事先难以准确确定的预期利益，其标的大多为活的农作物或动物，它们的生长、饲养离不开人的行为作用，因此经营农业保险的专业性很强，不仅要求从事经营的机构和人员既要掌握娴熟的保险经营技术，如种植养殖风险评估、费率厘定、保单设计等，又要掌握广泛的农业技术知识，如育种、植保、畜牧、畜禽疾病防治、气象等，而熟练掌握这些技术知识的专业人才在杭州市范围内非常稀缺。特别是当大灾害发生时，在承保、理赔环节的服务无法及时跟上，专业技术人员缺乏，难以满足日益增长的农业保险业务发展需要。

三、推进杭州市政策性农业保险的建议

（一）构建符合实际需要的政策性农业保险制度。根据杭州市的财政负担状况，成立专门的政策性专业保险公司的条件和时机尚不成熟。鉴于浙江省的“共保体模式”已经过较长时间的试点和运行，并且已经取得较为显著的效果，在农业保险的灾害补偿、恢复生产等方面发挥了有效作用，加之浙江省实行“省管县”的财政体制，因此，根据杭州地区农业生产和自然灾害特点、地方财政状况和农业收入水平等因素，建议杭州市建立以“共保经营”为主要方式，以互助合作为补充，以农业产业化为依托，以各级再保险机制为支撑，以政府财政税收扶持为后盾的政策性农业保险制度。这样杭州市可以依托现有保险资源，节省制度建设及转换成本，便于迅速开展业务。

在具体实施过程中，可以采用稳步推进的方法，在政府、保险公司、农户利益中寻求最佳的平衡点。在此基础上，逐步扩大开办险种，从基本种养业品种向地方特色产业延伸；逐步提高风险保障程度，从保直接物化成本逐步向保产量和保收益转变，从维护农民简单再生产向保障农民生活水平延伸，不断提升农村公共服务均等化水平。

（二）加大对农业保险的政策扶持力度。

1.加大财政保费补贴额度。在对杭州地区农户参保情况进行深入分析的基础上，选取部分符合杭州发展需要的部分参保品种，结合当地风险程度，在省定保费补贴标准之外，市级财政对不同风险地区给予额外的差别化保费补贴。同时，对农户选择不同的保障水平给予不同的保费补贴，鼓励经济合作社、专业合作社和村集体统一为散户投保，以进一步提高农户参加农业保险的积极性。

2.适当增加农业保险补贴品种。在省定参保目录之外，根据全市现代农业发展导向和各区、县（市）农业经营特点，结合农民参保意愿，在各地选取1—2个特色品种参加杭州市级层面的政策性农业保险，由市、县两级财政对不同特色险种采取不同的保费补贴比例，扩大农险覆盖范围。

此外，针对杭州市近年来设施农业、智慧农业、高效生态农业等现代农业快速发展的情况，要积极推动保险经营主体不断创新升级农业保险品种，探索产量指数保险、价格指数保险、天气指数保险、环境和农产品质量保证、收益保险等新型险种，引导政策性农业保险向十大主导产业和高投入的设施农业等延伸，构建农业生产全方位的“保护伞”，满足实际需要。

3.对提供农业保险的经营公司适当补助。一方面，地方政府可以对经营者提供部分业务经费补贴和再保险补贴，鼓励其参加农业保险；另一方面，各级政府可以将每年财政安排资金用于投保的财产保险和车辆险，在保费及其他保险条款一样的情况下，让承担政策性农业保险的商业保险公司承保，作为弥补农业保险亏损的资金来源，降低风险。同时，应积极协助商业保险公司开办其他农村商业保险，如财产保险、人寿保险等，实行“以险养险”。

4.建立农业受灾风险基金。杭州市各级政府在每年财政预算安排时可以安排一定量的农业受灾风险基金，规模按照当年保费的一定比重进行测算，实行专户储存，专户管理。该基金专项用于在农业保险发生亏损，而“以险养险”仍不足以弥补时，政府与商业保险公司按一定比例共同承担风险。

（三）提高农业保险管理水平和基层服务能力

1.加强农业保险宣传力度，增强农民主动参保意识。各基层政府相关部门和商业保险公司要按照“广泛宣传、集中培训、提高认识”的原则，组织人员，进村入户，面对面向农户宣传。要结合农村实际，积极运用电视、广播、横幅、标语等多种宣传工具，以广大农民群众喜闻乐见的方式宣传农业保险的重要意义、保险方式和政策措施等，增强广大农民的保险意识，营造良好的社会氛围。同时，举办各种形式的农民培训班，普及农业保险基本知识，讲解保险合同、赔偿标准和责任范围等，特别是以以往发生的农业保险典型案例，让广大农民真正意识到农业保险是最科学、最有效的风险规避方式。

2.加快农业保险专业人才队伍建设，提升服务水平。要推动承担农业保险的商业保险公司加强人员配置，坚持多渠道引进、挖掘农村保险人才，并按照建设“专业化”和“技能化”农业保险管理人力资源队伍的要求，加快制定和完善各项教育培训政策，加大教育培训力度，开展业务技术实战演练，让政策性农村保险经营管理人员不但要掌握农业保险专业知识，还要了解、掌握种养业基本知识和技术。

要充分发挥基层的力量，紧紧依靠乡镇农技推广部门和村组干部队伍来协助开展保险业和定损理赔。各级财政对与承保保险公司签订协作保险协议的乡镇农技推广部门和工作人员承担一定的工作经费，提高基层工作人员的工作积极性，帮助保险公司增强勘查理赔能力，提高保险服务水平。

3.引进信息化高科技手段，提高服务效率。要加大新科技、新技术的应用，加快GPS、无人机查勘、卫星遥感、水稻气象理赔指数定损等成熟技术的引入，提高承保、理赔等关键环节的工作质量和效率。同时，要充分利用杭州市现有的农业信息化服务平台，进行保险数据和生产数据的自动匹配，利用信息化手段落实监管要求，并利用信息系统发布灾害预警、保险防灾防损措施等，提高综合信息服务水平。

（四）完善政策性农业保险相关配套政策。

1.探索农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制。对参加农业保险的农户放宽贷款条件或优先贷款，并对投保人提供贷款担保或利息补贴，提高农户参加农业保险的积极性，逐步建立信贷支持的农业保险长效机制。

2.完善财政补助与农业保险对接机制。一方面，政府在制定部分产业化项目的财政补助政策时，可以考虑对参加政策性农业保险的农户予以倾斜优惠；另一方面，在农民发生重大灾害损失时，救助金的发放可以与农户参加保险情况挂钩，要求农户必须将部分救助金用于参加农业保险，让农户意识到参加农业保险的好处，提升保险覆盖率，将随机的、突发的财政救助逐步转化为定期的、长效的保险补贴机制。

3.建立农业保险考核机制。对于农业保险工作完成情况较好的地区，由市政府进行通报表彰并给予一定的“以奖代补”补助资金，且规定补助资金必须用于农业保险；对于农业保险工作完成不理想的地区，则相应核减部分补助项目和资金。

参考文献：

〔1〕推进政策性农业保险的现实困境和发展对策，梁达芬 《财会研究》2013.12

〔2〕关于进一步完善上海市农业保险机制若干问题的研究，上海市财政局、金山区财政局联合课题组 《当代农村财经》2014.8

〔3〕我国农业保险向何处去——浙江政策性农业保险试点的实践和经验 柯瑞芬 《经济·管理研究》 2008.4

（作者单位：浙江省杭州市财政局）

责任编辑：欣闻