联动嵌入模式下政府与NGO的残疾人托养服务研究

张柏葳　黎堃宇

摘 要：“中国残疾人”是一个数量众多，特性突出，需要特别帮助的社会弱势群体，“截止2010年末，我国共有残疾人8502万人，其中智力殘疾568万人，精神残疾629万人以及其他重度残疾2518万人。”[1]近年来，我国政府持续关注残疾人各方面事业发展，残疾人的基本生活、康复、医疗、就业等需求都得到了稳定的制度性的保障，但我国残疾人托养服务工作仍存在一定的问题。我国政府与NGO关于残疾人托养服务工作的发展进入到瓶颈期，这严重制约着我国残疾人工作发展的进程。所以，在这一背景下，政府与NGO的联动嵌入模式合作对于残疾人的托养服务的发展变得尤为重要，相比较之下，中国台湾地区的发展相比于内地发展的较为突出，内地可以从台湾地区的发展经验中反思当前残疾人事业发展现状，进而获得新的工作思路。

关键词：残疾人托养服务；政府；NGO；联动嵌入合作模式

一、引言

在2007年残联发【2007】31号文件《中国残疾人联合会关于印发全国智力和精神残疾人托养服务工作会议主要精神主要文件的通知》中首次提出“残疾人托养服务”这一概念。政府与非政府组织共同承担这一公共服务可以实现服务资源的优化配置，弥补政府公共财政支出不足等问题。[2]但是在现在的现实情况下我国政府与非政府组织的合作面临着瓶颈期，例如社会与政府的信任缺失，制度环境不健全这一系列问题，这使得与非政府组织的合作的效用不能得到最优实现，进而阻碍着残疾人托养服务工作的进程，因此在此讨论政府与非政府组织在残疾人托养服务的供给中的联动嵌入合作模式，对形成政府与非政府组织的良性互动关系，促进更多优质高效的残疾人托养服务的供给，充实残疾人托养及残疾人“两个体系”和政府与非政府组织关系等多方面的研究有着重要意义。[3]

二、理论基础：联动嵌入合作模式

在联动嵌入合作模式中，合作双方有着相同的目标和使命，并且双方都在制度化的合作框架下为实现共同的使命和目标不断地进行深入的活动，在这一过程中，需要依靠非制度化的信息沟通和资源共享平台达到互补的状态，最终实现合作效用的目标。

联动嵌入模式作为一种新型合作模式它的基本特征是双方的强烈合作意愿是其前提，基础是是双方地位平等，核心是权责明确，以协商沟通为纽带，以制度化框架为保障。以此看来，联动嵌入合作模式即明确规定了合作双方的权责关系又包含了非制度化的问题处理渠道[4]，所以这样的合作是最复杂的合作关系，是一种能使合作双方效益达到最优的善治合作关系。[5]

三、南京市残疾人托养服务提供中政府与NGO的合作现状以及面临的困境

2008年，南京市成立了我国首个“残疾人家庭护理服务网”命名为“萤火虫助残服务社”，它的服务人群集中在南京市鼓楼区的重度残疾人家庭护理服务。它与政府的合作模式基于委托代理理论下，政府通过每人10元一小时的标准购买服务，非政府组织负责运作这一社会化模式。对于南京市鼓楼区政府与非政府组织合作供给残疾人托养服务这一方面取得了一定的成效。但是，政府与非政府组织面临着许多困境。

（一）非政府组织过分依赖政府，独立性有所丧失有官方化倾向

首先在资金方面，非政府组织筹集资金能力不足，强烈依赖政府。萤火虫助残服务社虽然已经注册获得了合法地位，但是它没有免税资格，主要资金还是来源于政府对机构家庭护理服务的购买，这就导致了非政府组织筹集资金渠道很单一。进而政府与非政府组织之间的地位不平等，萤火虫现在的工作缺乏自主性，只是承担政府的项目相当于政府的附属，成为主管单位的下属机构。

（二）关于非政府组织的法律法规不健全，法制建设滞后

虽然我国正在积极建立有关NGO的法律制度框架，但目前还没有关于NGO整体法律法规体系，现行法规中的许多规定大多数带有控制、限制发展的理念，由于各种不同的法规制度之间以及其实施的主体之间经常出现摩擦和不协调，在很大程度上不利于非政府组织的发展。

（三）非政府组织能力欠缺

我国正处于转型时期，我国经济和社会都需要有非政府组织来承担以往由政府包揽的提供公共物品和社会福利的职能，但大多数残障非政府组织仍存在一系列问题，主要表现在前面提到的资金短缺问题，其次，专业人才的短缺。最后，管理制度不规范，我国很多非政府组织内部管理粗放和不透明，使其面临着巨大的信任危机

（四）监督评估机制不健全

政府通过向非政府组织购买托养服务，需要建立一套完善的机制来平衡多样化的机制，对非政府组织和政府实行职责规定，萤火虫助残服务社只是为残障人士提供买菜做饭、打扫卫生等生活照料服务。关于残疾人教育、培训就业应该要有相应的规定。[6]

四、台湾地区残疾人事业发展经验借鉴

在台湾地区对于残疾人的称谓是“身心障碍者”，虽然台湾地区在残疾人托养事业上称不上尽善尽美，但是又很多值得我们借鉴的地方。[7]

（一）政府外包给民间组织办理培训课程

为了协助身心障碍者学习职业技能，台湾地区许多以残疾人为服务对象的非盈利组织会提供专业的辅导。有的非政府组织是受政府劳动当局的委托进行对残疾人的职业培训计划。2011年台湾“行政劳工委员会”委托各地县市政府和民间培训单位办理各类就业培训课程，称为“推动办理身心障碍者职业培训计划。

（二）政府借助社会资源力量创设庇护场所

台湾地区的“身心障碍者权益保障法”规定，各级劳动主管机关应依身心障碍者的需求，自行或结合民间资源成立庇护工厂，并协助庇护工厂营运及产品推广。[8]截止2013年，全台湾地区一共有120余个庇护工厂，绝大多数是由非盈利组织成立，合计提供了1800多个工作机会。

五、残疾人托养中政府与NGO的联动嵌入合作

经过前面对于现阶段对于我国残疾人托养服务的现状及困境的分析，政府与非政府组织的联动嵌入合作关系的发展是一种必然趋势，但是这种关系的实现，并不是单凭其中一方的努力，而是基于我国具体情况选择性吸收国外有效经验，经过一段发展时期，找到现阶段嵌入式合作可行的路径。

（一）政府调整自身定位，加强对非政府组织的支持

首先要完善對非政府组织的法律支持，政府与NGO的联动嵌入合作模式首要问题是要构建完善的法律体系，以确立NGO的合法地位和保障其合法权益。[9]其次，政府要加强对非政府组织的政策支持，要有稳定的资金投入的同时完善税收优惠制度、对于合作框架进行制度化。最后，要完善对非政府组织的监管机制，规范非政府行为，建立相应的竞争与惩罚机制，必要时也可以引入第三方监督。[10]

（二）非政府组织积极进行内部变革，增强合作能力

首先非政府组织要明确自身定位，增强独立性。其次，强化人力资源管理，提升从业人员的素质。政府与NGO的联动嵌入合作要逐步使残疾人托养服务转变为需要职业资格考核，服务人员持从业资格证上岗制度的专门化和固定化职业，并且完善服务人员的各项福利及相应保障。[11]

（三）建立沟通衔接机制，畅通合作治理渠道

政府与非政府组织的联动嵌入合作模式的一大特征就是要进行无障碍沟通，这也是构建政府与NGO的联动嵌入合作模式重要条件，所以要努力实现合作双方的有效衔接和良性互动。[12]

1、组织结构衔接

创新政府与非政府组织的组织结构，建立网络化和扁平化的组织结构，进而保持信息的真实性、增强决策的时效性，进而双方可以根据不断变化的情况作出适当的调整，维持最佳合作状态。

2、工作制度衔接

在协商一致的情况下，在制度化的合作框架内，明确制度，更有效的约束合作双方各项行为，有着相似的考核制度可以更好地促进双方工作的协调。

3、信息技术衔接

在组织内部，残疾人托养服务中应注意电子信息平台等通信技术的应用，完善网络治理渠道，建立双方联动嵌入治理的平等的制度和技术平台，加强双方信息资源共享强度。提升政府与非政府组织双向资讯速度和交流频率，进而降低合作运作成本。（作者单位：南京理工大学）

参考文献：

[1] 中国残疾人联合会年末全国残疾人总数及各类、不同残疾等级人数的通知，2012-06-26

[2] [美]莱斯特萨拉蒙.公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系[M]田凯译北京：商务印书馆，2008：49

[3] 范莉莉.江苏省残疾人托养机构之现状[J].中国残疾人，2011（8）：36

[4] 汪锦军.公共服务中的政府与非营利组织合作三种模式分析[J].中国行政管理，2009（10）：77-80

[5] 杨镪龙.政府与非营利组织合作的新模式：从制度化协同走向联动嵌入模式[J].国家行政学院学报，2010（3）：58

[6] 程欣.民间组织与政府在老年残疾人居家养老服务供给中的合作方式研究——以西安市莲湖区为例[D].西安：西北大学，2012

[7] 孙敏.台湾的社会福利制度及其经验与启示[J].当代世界与社会主义，2011，（4）.

[8] 彭华民，李倩.台湾身心障碍者社会福利制度：社会需要与制度构建[J].东岳论丛，2011，（6）.

[9] 石国亮.国外政府与非营利组织合作的新形式——基于英国、加拿大、澳大利亚三国实践创新的分析与展望[J].四川师范大学学报，2012（3）：19-28

[10] 郭小聪，文明超.合作中的竞争：非营利组织与政府的新型关系[J].公共管理学报，2004（1）：58

[11] 王名，陶传进.中国民间组织的现状与相关政策建议[J].中国行政管理，2004（1）

[12] 张玲.我国慈善组织财务管理探讨[D].西南财经大学，2008：118-119