我国地方政府债务现状、风险及对策探究

赵英朝

摘 要：自1994年我国实施分税制改革以来，地方政府债务规模逐年膨胀，尤其是自2008年伊始，增速急剧提高，债务风险已经有所显现。我国地方政府债务问题的急求之举和根本之道，是及早实施目前债务风险的应对之策;建立健全地方政府债务监督的长效机制。

关键词：地方政府债务;债务风险;债务监管

中图分类号：F12   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）17-0069-02

近年来西方国家不断发生的金融危机所造成的不良影响还未完全消退，早已给我国大规模举债发展的模式拉响了警笛。而2013年三大国际评级机构下调我国主权信用等级愈加使得地方政府债务危机问题凸显，并引发了舆论广泛关注。不容忽视的地方政府债务危机已经触发了国家的高度警惕，并迅即颁布相关举措，旨在舒缓地方政府债务危机的持续发酵蔓延。

一、我国地方政府债务问题的一般分析

根据审计署发布的2013年第32号公告《全国政府性债务审计结果》中我国地方政府债务相关数据，本文将会对我国地方政府债务问题的债务规模、债务构成、债务来源、举债主体层级、债务投向等内容进行逐一分析比较，尽力刻画出我国地方政府债务问题的现状，并努力从中发现问题的症结所在。

（一）规模分析

截至2013年6月底，全国政府性债务总额较2010年和2012年末分别增长73.27%和9.02%，其中，中央政府债务较2010年末和2012年末增长83.30%和4.19%，地方政府债务较2010年末和2012年末增长66.93%和12.62%。整体来看，2010至2013年6月，全国政府性债务增速较快，中央债务增长逐渐趋缓，但是地方债务大幅增长。

（二）内容分析

一是债务构成：直接债务仍然是地方债务主要部分，或有债务有所增长，占比由2010年底的37.39%上升至2013年6月底的39.15%。特别是，地方政府可能承担一定救助责任的债务较2010年底增加159.91%。可以判断，地方政府可能承担一定救助责任的债务规模快速增长，地方政府的负债风险明显升级。二是债务来源：截至2013年6月，银行贷款、发行债券、BT、信托融资是地方政府举债的主要来源，分别为101，187.39亿元、18，456.91億元、14，763.51亿元和14，252.33亿元，分别占债务总额的56.56%、10.32%、8.25%和7.97%。数字本后是银监会近年来提高了商业银行对地方政府贷款的审批门槛，因此，本次审计结果显示地方政府债务中银行贷款比例大幅下降，比2010年下降22.45%，但尽管如此，仍为地方政府最主要的举债来源。三是举债主体层级：首先按债务余额分：截至2013年6月底，省级、市级、县级政府债务余额分别为51，939.75亿元、72，902.44亿元和50，419.18亿元，与2010年相比分别增长了61.75%、56.34%和77.34%。显然各级政府中县级政府债务增速最快，增长了77.34%。从各层级政府债务占比来看，虽县级债务高速增长，占比扩大，但地方政府债务的主体仍然是市级政府债务，截至2013年6月占比达40.75%。其次按负有偿还责任债务分：截至2013年6月，全国省级、市级、县级和乡镇政府负有偿还责任的债务占比分别为34.23%、66.44%、78.49%和84.18%，县级和乡镇政府债务的刚性偿付压力很大。这也契合了当前我国分税体制下的实际，低层级政府负担的事权较多，但其拥有的财力较少，因此政府层级越低，政府负有偿还责任的债务占比越高。四是债务投向：截至2013年6月底，地方政府性债务仍主要投向市政建设（占34.64%）、交通运输（占24.43%）、土地收储（占11.22%）和教科文卫及保障性住房（占12.34%）。可以看出，地方政府性债务主要投向了公益性质的市政建设和投资回收周期较长的交通运输事业。

（三）风险分析

1.从地方政府自身角度分析

（1）债务规模庞大。2008年金融危机，我国地方政府债务规模激增明显，虽然随后连续年度增幅有所回落，但地方政府债务存量仍旧保持着持续增长，难以想象的债务规模效应使地方政府债务问题成为国民经济领域中不可疏忽的问题。（2）根本上说，鉴于我国经济已由高速增长步入中高速增长的新常态，直接导致地方政府的财政收入难以继续高速增长，偿债主要来源的收紧，进而必然影响其偿债能力。更糟糕的是，就地方政府的负债期限结构而言，大部分为短期的银行贷款，而举债资金的基本投向基础设施、科教文卫、生态环保建设等领域，投资回收多超过举债资金的融资期限。地方政府债务的债务人和债权人期限错配所形成的“借短投长”，必然产生现金流量紧缺问题，极易酿成流动性风险。而且，透明公开信息的匮乏和预警监督机制的缺失，导致地方政府债务的效率低下和风险的隐藏。一言以蔽之，地方政府偿债来源受限，期限错配，效率低下，暗箱操作等问题，倘若没有有效的化解必将深深影响政府的公信力和社会信用体系。

2.从外部环境的视野分析

衍生金融体系风险：地方政府债务大部分由银行贷款构成，然而低回报率的财政投资很难单纯依赖投资项目的收益来偿还银行贷款，尤其是地方政府财政收支入不敷出，甚至赤字时，债权人银行将独自负担债务风险，导致银行不良贷款频发，而商业银行又构成我国金融系统的中坚力量，极易发酵系统性金融风险;掣肘国家宏观调控：主要由银行贷款构成的地方债务，大大压缩了中央政府调控货币政策的空间，影响国家货币政策;以土地使用权作抵押，以土地出让收入作为还款来源的地方债务，土地出让价格的跳水必定沉重打击地方政府的还款能力，绑架国家房地产调控政策;影响国家宏观经济：无法有效遏制地方债务问题的后果就是通货膨胀。2008年金融危机爆发后，在需求疲软和私人投资不足的背景下，政府抛出4万亿元投资计划紧急救市，刺激国内需求，维护了经济的稳定。但是后续政府投资规模的失控，地方债务对消费和私人投资便很快产生挤出效应。

（四）原因分析

一是宏观背景：2008年金融危机席卷全球以后，我国使用金融手段刺激实体经济复苏，而金融救市则主要依靠地方政府投资扩张，资金来源是借贷，在此背景下，各级地方政府即推出一揽子投资计划从而加速了地方政府债务规模的膨胀。二是地方主政者推动：谋划地方经济的政府主政者，囿于任期制的局限和GDP导向等考核机制，其短期政绩工程就成为他们追求晋升的不二选择。除此以外，地方主政者危机意识不强，妄想中央政府会为其兜底，肆意举债。“季拆拆”的出笼，各地“鬼城”的揭幕，无不是这疯狂债务激增的恰切注脚。三是制度阻碍与机制缺失：首先财税体制：1994年的分税制重新划分了中央与地方在财政收入上的分配关系，有效地改观了中央政府财源不足缺乏的处境。但是改革并不彻底，地方财政收入所占总财政收入比重的大幅降低，然而财政支出却并没有随之缩减，反而随经济发展的需要不断扩大，在财力有限的情况下，经济建设发展的资金只能通过举债进行。因此，要深化改革财权与事权在各级政府之间的划分明确。其次债务预警体系：地方政府债务风险预警程序与指标体系的不完备，麻痹决策者的警觉，错过研判、化解风险最佳时机。最后日常监督：债务的日常监督和流向约束缺乏明确的责任主体;一般预算管理范畴无法覆盖地方财政的预算外的收支;信息披露制度难以对债务运行进行有效监管。

二、地方政府债务应对之策和长效机制

新《预算法》的修正，预示着地方政府举债融资的合法渠道已经打通，2014年9月财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》以及国务院办公厅下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》）等文件的颁布标志着，本届政府基本构筑了我国地方政府性债务监管的制度框架。笔者认为可以从两个层面发力：一是及早实施目前债务风险的应对之策，是救急之举;二是建立健全地方政府債务监管的长效机制，是根本之道。

（一）救急之举

一是地方政府债务问题泛滥根源于投资冲动，所以短期内应严格审批政府性贷款报告，防止不良贷款增量，破坏银行信用，引发债务危机甚至系统性金融风险。二是把平台公司从相关政府机构中剥离出来，压缩平台融资，明确还款责任。三是赋予了发行债券的权力地方政府，可以用低息债务置换高息债务，减轻利息负担;以长期债务置换短期债务，延展还款期限，缓解当前短期还款压力。四是控制通货膨胀，坚持房地产调控政策，保持宏观经济政策连续性。五是推广政府与社会合作模式（PPP模式），鼓励社会资本以多种形式参与建设基础设施，提高社会资本的经济效益。

（二）根本之道

一是全面深化我国分税制改革：着力依照社会主义市场经济原则科学划分中央和地方、地方各级政府间的财权与事权;切实转变政府职能，构建服务型政府，进一步完善政府间转移支付制度，着力实现社会公共服务的均等化。二是切实执行举债融资的规定：新《预算法》的修正，标志着地方政府举债的正路已打通。《意见》也提出“赋予地方政府依法适度举债权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。”《意见》正是给地方政府发行债务提供了正式背书，同样也为政府监管提供了法律依据。三是健全严格的监督体系：首先明确发债主体：《意见》规定，仅省级政府及其部门可以适度举债，而且不得通过企事业单位等举借。市县级政府确需借债的，可由省级政府代为举借，省级政府是市县级政府最终担保人和偿债人。其次管控发债规模，实施限额管理。国务院确定未来整个地方政府债务的总量，而且总量不能逾越某一上限。最后严格资金管理。资金不得用于经常性支出，政府负债纳入了全口径预算管理。实行预算的硬约束，中央政府执行不救助政策，地方政府对其债务负有偿还责任。四是建立应急处置和责任追究机制：各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制。如若债务问题确实没有最终解决的话，上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。除此而外，把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。

此外，按照政企分开的原则，着力清理地方融资平台;发挥审计在举债全过程的监督作用;构筑地方政府债务信息披露制度都对我国地方政府债务问题的解决具有非常强的针对性。

参考文献：

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