作者简介:任薇薇(1974-),女,汉族,云南省陇川县,讲师,经济学博士,云南师范大学经济与管理学院,研究方向:劳动经济学。
摘 要:城镇的公共服务设施为城镇的大众提供公共服务,其地位的重要性随着人们生活水平的提高逐步提升。它已经成为仅次于城镇基础建设的重要设施,它的建设成本也理应成为城镇成本的重要组成部分。然而,目前關于公共服务设施的成本核算文献十分欠缺,作者拟对该部分内容进aa行探索。本文将首先阐述城镇公共服务设施的内涵,外延及功能,然后对城镇建设的公共服务设施成本进行一般意义的估算。以期为政府进行“城镇建设”的公共服务设施的成本测算提供理论依据,具有一定的政策涵义和现实意义。
关键词:城镇;公共服务设施;成本核算
一、导言
城镇的公共服务设施为城镇的大众提供公共服务,其地位的重要性随着人们生活水平的提高逐步提升。它已经成为仅次于城镇基础建设的重要设施,它的建设成本也理应成为城镇成本的重要组成部分。然而,目前关于公共服务设施的成本核算文献十分欠缺,作者拟对该部分内容进行探索。
本文将首先阐述城镇公共服务设施的内涵,外延及功能,然后对城镇建设的公共服务设施成本进行一般意义的估算。以期为政府进行“城镇建设”的公共服务设施的成本测算提供理论依据,具有一定的政策涵义和现实意义。
二、城镇公共服务设施的内涵和经济条件分析
(一)城镇公共服务设施的内涵及功能
城镇公共服务设施是城镇中必不可少的重要物质基础与保障。城镇公共服务设施是城镇基础设施的重要组成部分,其建设与服务情况反映着城镇物质与精神生活水平。公共服务设施一般可以分为公益性公共服务设施和商业性设施。二者在性质和运行规律上有所区别。本文以公益性公共设施为研究探讨对象。它是由公共部门提供的满足所有社会群体共同需要的服务设施,具有公共物品的特点——无偿性和公益性。其范围不仅涵盖了所有的政府公共管理活动,也涉及到所有的社会生活在城镇规划中公共服务设施的配置,对于体现城镇的职能,实现城镇的发展目标,能够确定城镇功能、布局结构、体现城镇特色。文中将公益性公共设施简称为公共服务设施。
城镇是具有政治、经济和文化等多元功能的集中空间。而公共服务设施在城镇的发展过程中起到及其重要的作用。因此,城镇政治功能、经济功能和文化功能的正常发挥不能离开城镇中公共服务设施的建设和发展。
(二)公共服务设施发展的经济条件分析
公共服务设施的发展需要政府和市场的共同努力,但这都是建立在全社会经济发展水平之上。只有当全社会的经济和消费达到一定水平时,政府才有可能建设相应的公共服务设施。一般认为,当一个国家或者地区的年人均GDP达到500-1000美元时,公共服务设施才获得建设的基础条件。当年人均GDP达到1000-2000美元时,政府有相对宽裕的资金投入到公共服务设施项目中去,从而公共服务设施可以相对健康地发展。因此,我国绝大部分地区的城镇水平基本实现了第二阶段,这也就意味着公共服务能够相对健康的发展。
三、公共服务设施的成本研究的文献评述
公共服务设施的建设对于一个城镇的政治、经济文化方面的发展起到了综合的作用。从这个角度上讲,公共服务设施是一个城镇不可或缺的。然而,公共服务设施作为公共产品,具有非排他性等特征,这些公共产品必然需要政府为主导来进行投资建设。而这些服务设施一次性投资大,直接影响到对于新城区的建设的总成本。因此公共服务设施的成本核算就是本文要研究的主要内容。
成本是经济学中的基本概念,它是指为达到特定的目的而发生或应发生的价值牺牲,它可用金钱来衡量。毫无疑问,建立新城镇的过程一方面会产生经济和社会效益,同时也需要进行大额的成本投入。正确地进行城镇成本的定义和分类是城镇成本核算研究的基础。在此,我们认为城镇的成本指的是为建设城镇而付出的所有代价。
(一)国外关于城镇化成本的综述
城镇成本是个新概念,文献中并不能找到。有部分文献研究了城镇化的成本。
国际上,对城镇发展成本问题的讨论起源于上世纪五、六十年代。由于基本的定义不清新,测算方法意见不一致,以及数据可得性的限制,城镇化成本的测量一直是学术界的—个难题。上个世纪八十年代以来,国内外学者从不同视角进行了有益的探索,但由于研究对象界定范围不同等原因,学者们对城镇化成本的研究结论差异很大。国外学者大多认为城镇化成本指的是指城镇发展成本,包括城镇运营所需的各种物质和劳务投入,无也就是说,无论城镇化水平是否提高,只要城镇存在就会产生成本。这种考察是基于静态的考察视角。其中代表性的研究如下:Lima(1982)比较了发展中国家的城镇发展成本,他把城镇发展成本看作是财政和金融投资,这些投资主要用于公共服务,包括给排水设施、电力供应、固体废物处理、运输成本、教育和卫生健康服务等。Richardson(1987)把城镇发展成本理解为城镇发展所消耗的资源,包括直接投资成本(为迁入人口创造就业岗位的支出)、住房和基础设施建设成本(即城市服务所需的水、电、公共卫生设施等)、城市的基础设施成本和城市的管理成本。Henderson(2002)则把城镇化的成本看成为解决人口和经济活动集中所带来的问题所付出的成本。
(二)国内关于城镇化成本研究的综述
从国内研究的情况来看,和国外早期学者们的认识类似,大部分学者对城镇化成本的研究更多是将城镇化成本理解为在城镇化背景下城镇发展所需的投入,这种看法的实质是城镇发展成本的概念。例如,张平和张晓晶(2003)根据城市投入和发挥功能的不同,把城镇发展成本划分为促进城镇经济发展的基础设施投入和为居民生活质量改善服务的社会保障投入。中国科学院可持续发展战略研究组(2005)则按照投入支付主体的区别,把城镇发展成本划分为个人发展成本(个体从农村个体向城市个体转化所应付出的基础成本、生存成本、生活成本、智力成本等)和公共发展成本(为保障城市健康协调发展所必需的城市内、城市外的基础设施、公共环境、生态建设等基本功能要素的成本)。
与此同时,有些学者将城镇化成本定义为城市规模扩张所需的增量投入,这种视角更注重“化”的过程产生的支出和代价,这是一种比较符合城镇化成本真实内涵的概念。在这些文献中,比较具有代表性的研究是刁承泰(2005)郭上沂(2006)。刁承泰(2005)从更为综合的角度探讨了城镇化经济成本的内涵,他把城镇发展成本划分为广义成本和狹义成本两个组成部分。广义成本是指城镇化水平提高所需要的投资增长水品,既包含该城镇为新增城市人口进行的投资,也包含为原有城镇公民改善生产、生活环境而进行的投资。狭义成本专指为一定时期内该城镇为新增的人口而必须花费的资金投入,主要包含城镇设施建设和增加居民就业岗位的投资。郭上沂(2006)则将狭义的城镇化成本定义为由于城镇化水平的上升而产生的成本,他将广义的城镇化的成本定义为在推动城镇化过程中付出的代价,即经济成本、环境成本与文化成本。
就城市化的经济成本来讲,刁承泰从经济成本的定义和核算方法上进行了系统地研究。他论述了城市化经济成本(包含公共服务设施)的内涵,并对重庆的城市化经济成本进行了调研和核算。此外,甄延临(2005)对核算方法有所改进,他对对甘肃天水的城镇化经济成本进行了核算,发现在甘肃天水,其城镇化经济成本为4.27万/人。
总之,城市化的成本多以定性研究为主,而定量研究很少。刁红艳(2009)指出在城镇化的成本核算中,经济成本的核算基础比较差,许多应该计入成本的项目(比如文化科技设施和社会福利设施等)都没有计入成本,这就导致这些成本核算是不完全的成本核算。但是,随着城镇成本的深入和统计工作的加强,我们需要将所有为提高城市化水平的投资项目纳入到城市经济成本核算体系中。
经济成本是为了建设城镇而的各种经济方面的代价。建立了新城镇,就必须为城市居民生活进行长期的投入,这些投入包括道路、水、电等基础设施以及学校、医院等公共服务设施。而公共服务设施的成本核算正是本章的重点。
根据以上文献,我们根据按照以下步骤进行公共服务设施成本的核算。首先,根据人口数量确立新城镇的规模,其次我们对公共服务设施的构成进行分析,最后我们给出每一项公共服务设施的计算公式。
四、城镇公共服务设施成本指标定义及核算方法[关于成本核算的统计口径的说明]
在成本核算中我们可以采取不同的统计口径,第一种:根据实际案例中每一类设施用地的总支出,计算出单位面积的支出,再结合城镇上山的在不同设施中的建设面积,推算出该地区在各种公共设施中的成本。第二种:根据实际案例中每一类设施的总支出,计算每人平均在各类设施的支出,再结合城镇上山总人数计算不同设施的总支出。由于第二种方式是文献中较为普遍的核算方式,便于对各种成本加总和比较,文中最终选用第二种统计口径。
我们需要根据规划确定各类公共服务设施体系结构,创建的标准、规模,尤其是这些公共服务设施的成本。要建立一个城镇,首先要根据国家的城市规模规定,确立城市的规模[ 根据2008年公共设施布局总量测算源于建设部颁布的《城市公共设施规划规范》,人口规模小于20万人,属于小城市;人口规模在20万到50万之间,属于中等城市;人口规模大于50万属于大城市。
规模不同的城市,在以上服务设施的投入规模上是所不同,但有一些设施是每个城镇都需要的,主要包括教育设施,医疗卫生设施、文化设施、体育设施等,因此我们研究的公共服务设施(社会性基础设施)成本(I)主要包含以上这些方面。
(一)教育设施投资成本定义及核算方法
(1)教育设施投资成本的定义
教育设施是城镇的重要组成部分,它的水平是衡量一个城镇人居环境质量和城市现代化水平的重要指标。因此,任何城镇的建设首先要对教育设施进行投资,以适应“城镇上山”的建设和服务水平,从而实现城镇规模和城市教育规模的协调发展。本文的研究在核算教育设施投资成本中涉及学前教育、小学教育、初中教育、高中教育和职业教育五类教育设施。
(2)教育设施投资成本的核算方法
教育设施投资成本的计算模型如下:
I1=ΣW1n×Uln/1000=Σ(xn/yn)×N1n/1000(n=1….5)(1)
式(1)中,I1是教育设施平均投资成本;W1n是第n类学校人均教育设施投资成本,U1n是每千人中第n类学校的学生人数比例[根据《昆明市“十二五”教育发展规划》,参照昆明市的千人指标,以及国家相关省市标准,规划城镇上山新城幼儿园千人指标为30‰,小学千人指标为70‰,初中千人指标为35‰,高中&职高千人指标为35‰。];xn为第n类学校投资总额;yn为第n类学校学生人数。
(二)医疗卫生设施投资成本的定义与核算方法
(1)医疗卫生设施投资成本的定义
医疗卫生设施的水平直接关系到一个城镇的生活的质量、社会的稳定以及可持续发展能力。一般来说,城镇的医疗卫生设施包括医疗服务机构、公共卫生服务机构以及卫生教育科研机构等。根据资料的可得性,本文对医疗卫生设施投资成本的核算,只是涉及医疗服务机构,即城镇医院和社区卫生服务机构。
(2)医疗卫生设施投资成本的核算方法
我们建立医疗卫生设施投资成本如下的模型:
I2=M2×N2/1000 (2)
其中I2为平均医疗卫生设施投资成本,N2为每千人拥有床位数[为缓解医院一床难求的现状,云南省下发《云南省医疗机构设置规划指导意见》(以下简称《意见》),明确提出要求:到2016年,全省每千人口拥有的医院、卫生院床位数要达到4张。各州市区域内一、二、三级医疗机构的比例以15∶4∶1为宜;一、二、三级医疗机构拥有的床位数比例以5:3:2为宜,其中一级医疗机构含社区卫生服务中心。M2为(床位投资)平均每张床位所需投资[ 由于每个床位的成本在一级、二级和三级医院的成本是差别很大的,一级医院的单位床位成本最低,二级医院的单位床位成本次之,三级医院的单位床位成本最高。因此,如果数据充足的情况下,可采用不同级别医院的床位数比例进行权重处理
(三)体育设施投资成本的定义与核算方法
(1)体育设施投资成本的定义
城镇体育设施主要是指向大众开放用于进行体育活动的公益性的体育场馆、游泳池等场地、建筑物、和设备等。城镇公共体育设施是典型的公共物品,具有公益性和非营利性的特点。同时,体育设施的建设还具有造价高、对城市整体形象影响较大等特点。
(2)体育设施投资成本(I3)的核算方法
我们建立如下模型来计算体育设施投资成本:
I3=M3×N3 (3)
其中,I3为人均体育设施的投资成本,M3为单位面积体育设施平均造价,N3为人均体育设施面积。根据规划,人均体育场地面积为0.6-0.7平方米/人。则可以根据新城镇的人口来确定体育场馆的面积。
(四)公共广场投资成本定义与核算方法
(1)公共广场投资成本的定义
公共广场是在传统城镇中提供的一个广阔的露天空间,主要用途是让市民聚集,休闲娱乐、进行交流的场所,有利于改善城镇环境,提升人民生活的质量。城市公共广场是城市开放空间构成的重要组成部分,城市公共广场具备两个特征:①非排他性。即公众都能够使用,即只要存在的公共广场每个公众都可以使用;②无偿性。市民可以免费使用任何由政府提供的公共广场。
(2)公共广场投资成本的核算方法
我们建立如下模型来核算公共广场投资成本:
I4=M4×N4 (4)
其中,I4为公共广场的人均投资成本,M4为单位面积公共广场的造价,N4为人均公共广场用地面积。
五、结论
公共服务设施是居民享受公共服务的重要载体。应该看到的是,城镇,尤其是新建的城镇,除了要加强基础设施等的建设,还应该构建更完备、更全面的公共服务设施,以实现资源在城镇空间内汇集和优化目标。这就要求我们在建设新城镇时,提升城市区公共服务设施,加强城市教育设施、教育设施、文化设施、体育设施等公共服务设施的均衡配置,从而实现公共资源的均衡配置,提升民生质量、构建和谐的环境。
然而,在城镇的建设中,作为医疗、教育、文化、体育等公共服务设施的成本核算又是一个城市规划过程中的经济成本的重要的组成部分。基于文献,本文提出了城镇化建设中关于医疗、教育、文化、体育等公共服务设施的成本核算公式,以期为政府进行“城镇建设”的公共服务设施的成本测算提供理论依据,具有一定的政策涵义和现实意义。
(作者单位:云南师范大学经济与管理学院)
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