重大决策社会稳定风险评估机制建设的比较分析

陈骁　关博

【摘 要】重大决策社会稳定风险评估机制是从源头上预防和控制社会风险，维护社会稳定的必要措施，也是依法治国的必然要求。我国的稳评工作尚处于起步阶段，国外较成熟的社会影响评估实践对我国有积极的借鉴意义，可以从制度保障、组织体系、流程管理等方面完善我国的稳评机制建设。

【关键词】依法治国 重大决策社会稳定风险评估 社会影响评估

中图分类号：G4 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2015.07.220

随着经济的快速发展，我国的社会结构发生了深刻变化，进入“利益调整”加速期，利益格局面临重大调整，这客观要求重大决策的制定必须更加审慎，否则会成为社会稳定风险的导火索。党的十八大报告提出，要建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。这是党和政府主导的维护群众权益机制的重要内容，对于促进科学决策、民主决策，预防和化解社会矛盾意义深远。中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》，有关部门和各地方政府根据上述意见精神，出台了相关文件并因地制宜地开展了形式多样的实践。

与此同时，我们需要清醒的认识到，我国在重大决策社会稳定风险评估实践上尚处于起步阶段，研究和借鉴国外经验对于我国在该领域的机制建设具有重要意义。

一、法治背景下的重大决策社会稳定风险评估

改革开放以来，党和政府高度重视法治建设。1997年，党的十五大首次明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”；1999年，“依法治国”理念在我国得到确立，在九届全国人大二次会议上被正式载入宪法；2014年，党的十八届四中全会聚焦依法治国，这是首次以依法治国为主题的党的全会，会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着我国掀开了法治建设的新篇章。

法治的概念源远流长，最早可追溯到古希腊时期。古希腊思想家亚里士多德摒弃了其老师柏拉图的“人治”观念，明确提出法治政府优于人治政府的观点，他指出，“凡是不凭感情因素治事的统治者总比感情用事的人们较为优良，法律恰恰正是全没有感情的，人类的本性便是谁都难免有感情。”[1] 法治作为人治的对立面，其核心与要义在于对公权力的限制和对公民权利的保护。经过多年的努力，我国的法治建设取得了举世瞩目的成就，但相对于西方发达国家，由于几千年的人治传统及计划经济体制下高度集权政治模式的影响，人民群众监督政府的意识还相对匮乏，对公权力的约束机制尚不健全，群体性事件、恶性事件频发，社会不稳定因素增加，需要耗费较大的社会资源方能消除不当决策的负面影响。

上述现象客观要求我们反思政府重大决策流程，在决策之前需要充分评估和衡量风险因素，重大决策社会稳定风险评估机制便应运而生。

重大决策社会稳定风险评估，是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程项目等重大事项，在制定出台、组织实施或者审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案的政策管理活动。

在当下，建立重大决策社会稳定风险评估机制对于推进依法治国建设具有重要的意义，主要体现在以下方面：

一是在法治轨道上推进国家治理能力的现代化。社会稳定风险评估是在传统的行政决策程序中嵌入风险评估程序，以增强决策过程的风险意识，把公众参与、专家论证、合法性审查、集体讨论等作为重大决策的必经程序，这也是提升政府决策水平，实现科学决策、民主决策的有效路径选择。

二是实施社会稳定风险评估是依法维护和保障人民群众合法权益的内在要求。在社会稳定风险评估中，决策者需要更加关注民众的诉求和正确处理各种矛盾纠纷，从源头上预防、减少不稳定因素，把矛盾化解在萌芽状态。

三是强化对行政权力的制约。政府在重大决策前需要进行社会稳定风险评估，并根据评估结果调整公共决策内容，对于评估不合格的项目不得启动。社会稳定风险评估作为一项强制性的制度安排，在本质上是对公权力在行使过程中的必要限制，切实将权力关进制度的笼子里。

二、重大决策社会稳定风险评估制度建设的域外经验

重大决策社会稳定风险评估是一具有中国特色的概念，在国外与之对应的是社会影响评估（Social Impact Assessment）这一概念。根据国际影响评价协会（IAIA）的定义，社会影响评估是在重大的行动，如重大工程、活动、政策开始之前，对预计项目或政策影响做出评估，着重于关注政策行动将会引发的社会变化过程和社会影响，并在政策实施过程中进行检测和管理的活动。[2]下文拟介绍国外社会影响评估的主要经验。

（一）为社会影响评估提供法律保障

自上世纪80年代开始，越来越多的国家意识到社会影响评估的重要性，通过立法的方式对评估的原则、主体、类型、程序、结果的使用等内容进行规定，为社会影响评估提供了较为完備的法律环境。

法国是对社会影响评估立法较早的国家，随着科学技术的发展，科学伦理问题日益凸显。法国科技部门意识到，在进行科学研究项目时需要了解该项目可能产生的社会影响，尤其是对社会伦理和社会价值的冲击。

为此，1985年法国颁行了《研究政策与技术开发的评估》法案，规定所有重大科学研究和技术开发项目，在未经过社会影响评估流程前不得启动。

日本公共政策的社会影响评估始于上世纪90年代。自2001年起，日本政府先后颁行了《关于政策评价的标准指针》《政策评价基本方针》《关于行政机关实施评价的法律》等一系列规范性文件，引入公共政策社会影响评估制度，并对社会影响评估的范畴、实施主体、评估维度和方法做了具体规定。其中《关于行政机关实施评价的法律》规定了社会影响评估的基本事项：各级政府必须适时将所管辖政策的社会效果，从必要性、效率性和有效性的维度进行自我评估，并将评估结果反映在相应的政策上。

德国社会影响评估的主要法律依据是《联邦行政程序法》，该法要求政府公共决策中的重大项目都必须公之于众，并以招标方式委托给咨询机构对政策的社会、环境影响进行预测，咨询结果在由政府部门专家顾问委员会审核通过后方可以实施。

为了保证民众对社会影响评估的参与度，《联邦行政程序法》明确在涉及重大公共利益的事项必须举行听证会。决策的行政机关需要在报纸等公开媒体发布听证会的时间和地点，公众在事先备案后可以参加听证会并发表意见。

（二）建立科学的评估组织框架

评估组织框架涉及到评估相关各方的分工与责任、评估程序等关键问题，在社会影响评估中居于核心地位。根据评估主体与决策主体之间的关系，可大体将现有的社会影响评估实践区分为两种模式：决策主体与评估主体一致的内部估模式、决策主体与评估主体分离的外部评估模式。

1.内部评估模式。

内部评估模式是指将社会影响评估嵌入到公共政策的制定过程中，由官方或者半官方机构整合各种评估资源进行社会影响评估，其代表国家是日本和法国。

日本2001年颁行的《政府政策评估法案》中明确了政府对所制定的政策必须进行社会影响方面的自我评估，政府各部门建立了由大臣或者政务次官为首的政策评估会议机构，并向国会定期提交政策评估报告书。

为了防止政策制定者和评估者一致所产生的利益捆绑问题，日本设计了中央政府“再评估”机制。总务省负责对各部门和各地方的自评估加以规范、指导，并进行检查。对于那些跨部门、跨地区、涉及利益广泛的政策议题，由总务省主导完成评估。

法国采用了内部专家模式，在政府内部设有专门的专家评估机构。在中央政府层面，社会影响评估主体是2002年成立的全国评估委员会，由该部门负责领导跨地区、跨部门的公共政策社会影响评估工作。

全国评估委员会具有较强的独立性，评估过程中委员会成员可以不受行政机构的影响发表意见并进行辩论，最终以集体意见作为评估结果。在地方政府层面，省级政府建立有专门的政策评估处，在各个行政大区一般则设立集体评估机构，如大区评估委员会，委员会构成人员包括公务员、民选议员和评估专家。

2.外部评估模式。

外部评估模式是指非官方机构、公众等作为评估主体，参与到社会影响评估中，并对评估结果起到部分主导作用，其代表国家是德国和英国。

德国社会影响评估工作主要由政府内部的决策评估机构和政府外部的研究机构共同完成。

1975年，联邦政府要求各部门、行业组织、研究机构建立评估机构，为公共决策提供支持。在联邦层面，社会影响评估机构为“鉴定总体经济发展的专家委员会”，法律规定国家重大决策必须由该委员会进行社会影响评估，每年11月向联邦政府提交报告。委员会成员由联邦政府提名，总统任命，任期5年并可以连任。除内部决策评估机构外，德国政府还非常重视体制外力量的作用，并建立了较为完善的专家咨询和公众咨询机制。德国的联邦和各个州、市在进行重大公共决策时都要先拟定议案，由一个或多个政府、议会对口部门组成议案制定小组，同时成立咨询委员会。

委员会由议案所涉及领域的第三方专家构成，为议案小组分析政策外部影响并制定社会影响评估方案。同时，公众咨询是德国公共政策决策的重要程序，法律规定公众对各级议会拟定的政策草案拥有知情权，并有参与制定过程并发表个人意见的权利。公众咨询的形式是多样的，包括公众听证会、新闻媒体上的公开政策辩论等，通过公众积极的表达，可使政策方案趋于完善，更好的平衡各方利益。

英国在政策评估早期也采取了政策制定部门内部评估模式，但在实践中，作为理性经济人，内部评估者会倾向于保护自身利益，弱化政策的负社会影响，夸张其正外部效应，很难保证客观性。因此，自上个世纪70年代开始，英国着力构建独立于政策制定者的第三方评估机制，通过合法程序，以政府购买服务的方式委托专业的咨询公司对公共政策的社会影响进行评估。

目前，英国有一批与环境、公共安全相关的咨询公司，包括CJC咨询、Pareto咨询等。在具体运作上，遵循如下流程：由政策制定部门选择需要评估的项目和内容；财政部门与政策制定部门会商，核定所需资金并确定政府招标服务价格；组织公开招标，由合规的咨询公司提出评估方案和价格参与竞标，政府采购专家代表审核竞标标书后确定中标机构；第三方机构需按时提交评估报告，政府按进度支付资金，第三方机构需接受政府的监督。

（三）构建科学的评估指标系统

为提高社会影响评估结果的科学性和有效性，各国普遍构建系统化的评估指标框架，多维度和多视角对公共政策的社会影响进行描述，为决策提供依据。

1.德国的关键领域社会风险预测指标体系。

2006年9月，隶属于德国内政部的公民保护与灾难救助局开始研发针对以风险发生概率和损害规模为主要考虑指标的风险分析方法，并建立了风险分析表，分析表包括人、经济、环境、基础设施、非物质等五个损害领域，各占20%权重，设立了23项参数。

这包括：对公共安全和秩序的影响参数，事件对公共安全和秩序的影響规模（例如公众游行、对人身或物体施暴）；政治影响参数，如对政治管理方面的影响（例如要求国家采取措施、公开要求某领导人退位）；心理影响参数，对国家机构信任损失程度等方面的影响。德国联邦内政部基于该体系制作完成了《全德风险统计册》，收集了所有可能对国家安全、社会、环境和经济带来重大危害的风险因素。

2.英国国家风险评估标准化工程 。

面对重大决策可能引发的公共安全性风险和全球战略风险，英国建立了国家风险评估制度，由内阁国民紧急事务秘书处制定了“国家风险评估”标准化工作规程，通过绘制约80个危害和威胁风险矩阵，以促进政府部门加强应急准备。在英国国家风险评估中，风险评级分为非常高（VE）风险、高（H）风险、中等（M）风险、低（L）风险等四级。高风险以上级别的风险，必须在英国国家、区域和地方层级中得到足够重视；非常高（VE）的风险被视为政府工作的高度优先事项，必须制订相应对策以控制风险，并进行追踪、反馈、监督检查。

三、我国重大决策社会稳定风险评估的机制建设

目前，我国已初步建立了重大决策社会稳定风险评估机制，但还存在评估机制还不完善，风险因素研判不科学，应急机制不到位等问题。[3]他山之石，可以攻玉。在借鉴国外经验基础上，可考虑在以下方面加强我国的稳评机制建设。

（一）为社会稳定风险评估提供制度保障

一是逐步将稳评工作纳入法制化轨道。2012年中办、国办颁布的《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》在原则上提出对于涉及人民群众切身利益的重大决策需要进行稳定风险评估，但对于具体内容和程序没有做出细化规定，落地存在一定难度。应在总结各地实践的基础上，探索制定《社会稳定风险评估实施条例》，对稳评的概念、原则、范围、程序、主体、法律责任予以明确，以法律强制力保障稳评工作落到实处。

二是加强专项领域的制度建设。重大事项涵盖的领域较为广泛，其中企业改制、征地拆迁、教育医疗、环境保护等领域是社会矛盾的聚焦点，利益格局的重新调整容易成为稳定风险源。[4]应强化中央各部委在专项评估领域的指导作用，对本领域内可能发生的风险源进行研究，判断稳定风险的演进趋势，在此基础上选取合适的评估技术，分门别类制定专项评估指导办法。

三是加强稳评工作的监督与考核机制建设。要建立多主体监督的格局，既要有完善的内部监督检查机制，将稳评效果纳入年度指标考核，也要建立外部评审监督机制，将稳评报告定期交由三方机构、人大、政协和群众代表组成的听证委员会进行审议，听证会代表可以对报告中的信息和结论进行质疑，以防止因为稳评质量不过关而导致评估失效。

（二）建立独立性强、专业化程度高的稳评组织体系

一是建立内部专业化的稳评主管机构。

社会稳定是具有较强公共安全属性的公共物品，应在公共行政框架内部建立专业化的评估主管机构。考虑到我国政治体系下人大和政协所具有社会利益的代表性和公共参与的专业性，可设立由人大代表、政协委员为主导的评估委员会作为主管机构，其成员既包括行政官员和专家学者，也可适度吸收社会公众委员。

二是培育第三方专家咨询机制。

应充分发挥第三方组织的独立性优势，集合相关领域的专家学者，为稳评结果提供必要的智力支持。可将稳评服务纳入政府购买服务的框架，由评估委员会会同财政部门通过公开招标的方式，将稳评项目委托给第三方机构，资金实行财政预算管理，定期考核资金使用情况和项目完成质量。[5]

三是提高社会公众的参与程度。

要建立起完善的稳定风险评估信息发布机制，通过听证会、媒体政策讨论、居民议事会等基层民主平台，提高公众对于社会稳定风险评估的参与程度。在评估中必须较好的掌握利益相关者的基本情况和利益诉求，根据信息反馈不断修正方案。对于不能获得广泛理解和支持的事项，不得贸然启动。

（三）對社会稳定风险评估进行全流程管理

一是要准确界定评估事项。

在我国目前的稳评实践中，对于什么样的事项才是必须进行稳评的重大事项，普遍没有进行操作化的界定。可由稳评主管机构会同其他政府职能部门，根据各个职能领域的业务，确定本领域内需要评估的事项和范围，避免出现“当评不评”和“评不该评”现象。

二是社会稳定风险评估从项目启动延伸至全程的风险监控。

风险源头和危害程度并不是一成不变的，会根据环境变化和评估事项本身的运行而动态发展，所以重大事项启动前的稳评报告仅能反映评估时点的风险水平，因此，应将稳评从目前的静态时点评估延伸为全流程的动态风险监测。对于那些预评估表明存在一定风险的决策事项，应进行风险跟踪，定期监测风险变化情况，防止嵌入要素的改变导致风险恶化。对于发现的新风险源要及时预警，采取风险化解措施并对政策方案进行动态调整。

三是加强对社会稳定风险评估工作的事后评价。

目前的稳评工作还缺少政策实施后的总结，对于风险源研判是否可靠、风险等级测量是否准确、化解对策是否可行，都没有进行再评估和再考查。可考虑在政策实施完毕后对稳评工作进行反馈性评价，查找稳评方案是否存在漏评、错评，没有起到很好的风险预警作用，是否因为应对措施不到位而导致风险不能及时有效化解。通过事后评价和总结，对今后的稳评工作提供参考。

（四）加强社会稳定风险评估的基础建设

一是要完善评估工具，加强评估技术建设。我国部分地方在实践中已经开始探索建立社会稳定风险评价体系，但由于指标选择和量化加权过程中没有经过科学的论证，主要基于决策者的主观经验判断，子项目选择和赋值设计不尽合理。此外，在评估方法的选取上，仍然较为单一，未能根据评估对象组合运用多种评估方法。应在借鉴各国社会影响评估经验的基础上，根据我国的现实需要，综合运用对比分析法、成本效益分析法、抽样统计法等方法，对稳评指标体系做出再设计，科学设置评估项目，合理赋权，使评估结果更加可信和合理。

二是加强评估人才队伍建设。需为涉及重大事项决策的各级政府职能部门配备稳评专员，负责本单位稳评工作，在人员的选拔上，必须做到政治过硬、业务精通。考虑到现阶段公务员队伍中缺少具备专业的风险评估和调查统计等方面的人才储备，可在高校和研究机构建立专门的稳评人才培养基地，政府定期选送业务骨干进行风险管理、政策评估、调查统计等课程的学习，提高评估人员的业务素质和工作能力。

参考文献

[1]亚里士多德.政治学[M].吴寿澎泽，商务印书馆，1983：163.

[2]伯基.社会影响评价的概念、过程和方法[M].杨云枫译，中国环境科学出版社，2011：1.

[3]付翠莲.重大事项社会稳定风险评估机制研究[M].中国社会科学出版社，2011：36-47.

[4]常健、许尧、张春颜.社会稳定风险评估机制中的问题及完善建议[J].中国行政管理，2013（4）：107-110.

[5]周红云.公共财政视角下社会稳定风险防控机制研究[J].财政研究，2013（1）：18-21.