绥化市农村城镇化建设中的耕地利用与保护研究

徐彬 杨飞 靳昕

【摘要】农村城镇化是衡量一个国家文明发达和社会进步程度的主要尺度之一，农村城镇化建设包括人口、经济活动和空间地域等方面的演变和转换。其中耕地资源作为一切生产、生活的载体而扮演着重要角色，在推进城镇化进程中，耕地利用与经济发展之间存在着非常突出的矛盾，若处理不好将制约绥化市经济的可持续发展。本文针对绥化市农村城镇化建设中出现的耕地利用方面的问题进行分析，并就耕地保护提出相应的建议。

【关键词】农村城镇化;耕地利用;绥化市

国务院总理李克强在2014政府工作报告中指出，今后一段时期内，着重解决好现有“三个1亿人”问题：促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。提高农村城镇化水平是解决“三农”问题的关键，对农村经济发展具有重要意义，也是实现可持续发展的重要保障。因此，本文分析绥化市农村城镇化发展过程中出现的各种矛盾，特别是城镇化对农用地的占用等问题进行深入的研究，对于绥化市农业经济的发展具有重要意义。

1 绥化市农村城镇化建设的现状

绥化市处于124°50′～128°30′E，45°21′～ 48°2′N，位于黑龙江省中南部，地处中国寒地黑土、松嫩平原的核心区，东接伊春市，北邻黑河市，西北与齐齐哈尔是毗邻，西靠大庆市，南与省会哈尔滨市接壤。绥化市被誉为“中国寒地黑土特色农业物产之乡”，持有寒地黑土品牌商标。这里是甜菜、亚麻、烤烟三大经济作物基地，是国家大型商品粮基地和农副产品出口创汇基地。绥化市是个典型的农业市，农业人口众多，2009年绥化市总人口580.2万人，乡村人口424.7万人，即农业人口占总人口的73.2%，严重制约了经济的发展，加快农村城镇化进程成为绥化市社会进步的重要保障。

随着社会经济的发展，农村人口逐渐向非农方向转化已成为必然。自改革开放以来，一方面由于农业生产水平、机械化率大大提高，一部分农业人口得以脱离土地迁往城市;另一方面，农村人口为了追求更高的生活品质、享受更好的医疗设施和教育环境而主动迁出农村，由此推进了城镇化建设。但是绥化市城镇发展规模普遍偏小，全市176个乡镇，具有集聚人口功能的乡镇并不多，没有足够的经济优势吸引周边经济和人口向小城镇聚集，带动辐射功能不强。所以该地区主要以“就地城镇化”为主，即农村人口在原有的居住地，通过发展生产和增加收入，完善基础设施，发展社会事业，提高自身素质，来改变原有生活方式的过程[1]。

2009年绥化市总人口580.2万人，城镇人口155.5万人，城镇人口占总人口比例为26.8%，从2002年到2009年城镇人口占总人口比例在27.7%左右。2009年绥化市地区生产总值为60.5亿元，城镇GDP为39.7亿元（以上数据来源于《绥化市统计年鉴》），城镇GDP占地区GDP比重为65.6%，市辖区1个，县级市3个，6个县，71个镇，3个民族镇，89个乡，每百万人口拥有城镇14.2个，建制镇占乡镇总数47.2%，由此可见，绥化市城镇化水平处于初期阶段，并且发展缓慢。

2 绥化市耕地利用现状及存在的问题

2.1 土地集约化程度及土地利用效率较低

城镇化过程中需要大量土地，应当充分地挖掘其潜力，但现阶段城镇化进程中土地粗放利用，在城镇外围大搞开发区、新区建设，由于经济实力不足，许多开发项目得不到落实，致使土地闲置现象普遍。乡镇企业过于分散，普遍占地规模过大，浪费了土地资源，导致了土地利用效率低，不利于城镇化水平的进一步提高。乡村居民点建设占地过大且布局极为散乱，用地结构不合理。

2.2城镇扩展占用耕地

改革开放以来，绥化市城镇化速度加快，无论生产生活都要占用一定数量的土地。农村城镇化过程中需要独立工矿企业提供经济动力，伴随着人口的迁移和集聚，建设居民点、商业区是必然的结果，城镇扩展势必导致城镇建成区面积的扩大和耕地的减少。

2.3城镇化速度过快给土地、生态环境带来沉重压力

城镇发展要求充裕的空间处理生活垃圾，无论堆放还是填埋都要占用土地并且造成污染，农村城镇化速度过快会给土地带来很大压力。另外，乡镇企业一般规模较小，技术设施简陋，工业“三废”未经处理大量排放，由于乡镇企业布局分散而导致污染扩散程度和影响范围极大。农业生产人力投入减少，普遍依赖于农药、化肥，而需要较多人力投入的有机肥施用量逐年减少，土壤养分不足造成耕地土壤退化，耕层变浅，耕性变差，保水肥能力下降[2]。这些都威胁绥化市绿色农业的品牌信誉和持续发展。

2.4城镇土地利用管理制度不健全

城镇化进程离不开土地要素的流动和集聚，而土地要素的流动与集聚需要有健全的制度。健全城镇土地利用制度可以加强土地管理、减少闲置宅基地、杜绝土地投机买卖，从而达到保护耕地的目的。土地供应政策滞后会使小城镇旺盛的用地需求与土地资源之间矛盾突出。另外，一些基层政府急功近利或在集体利益的驱动下，忽视对存量土地的开发利用，开发独立工矿企业、居民点、商业区等是不合理占用耕地，而对闲置宅基地的复垦却迟迟不到位，导致小城镇违法用地现象突出。

3 农村城镇化建设中的耕地保护对策

3.1 统筹发展，优化区域城镇布局

针对绥化市土地利用效率低、城镇扩展占用耕地的问题，在制定土地利用规划时，将下辖的各县纳入绥化市整体规划中，明确各分区功能定位，统一规划基本农田保护区、独立工矿区、居民点、商服区、城镇绿化带，科学规划交通运输线路。

3.2 坚持节约用地、集约用地

针对绥化市土地集约化程度低的问题，可以通过挖掘土地潜力、积极开展土地整理、开发利用宜农荒地等方式改变农业粗放经营模式。

3.3 加快村镇合并，实现耕地规模经营

城镇化有利于人口集中、土地集约，之所以出现耕地面积急剧减少、耕地利用不合理的现象，主要由于城镇化不完全。要解决这个问题，推进城镇化建设，关键一点就是解放农村剩余劳动力，不仅实现地域城镇化，还要实现人口城镇化。

3.4 完善土地产权制度，加大执法力度

完善土地产权，制定一套科学合理的农地价格核算體系和土地转让制度，对保证农民利益、优化配置城乡土地资源、推进城镇化建设是至关重要的。

参考文献：

[1] 杨世松，农村就地城市化——中国特色城镇化道路的创新 [J]，经济师，2008，（5）：17-19

[2] 温东亮，绥化市寒地黑土可持续开发利用研究 [D]，长春：吉林大学，2010