环境公益诉讼原告主体资格探究

张曦

摘 要：2013年修正的《民事诉讼法》确立了环境公益诉讼制度，使该制度有了法律依据，2015年又相继施行了新修订的《环保法》和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），然而，对于环境公益诉讼、原告主体资格问题，现行法律之规定都不够完善。为了完善该制度，将对环境公益诉讼原告主体资格做进一步的完善如下：赋予检察机关原告资格，否定环保机关原告资格;完善公民个人环保公益诉讼原告资格。

关键词：环境权;环境公益诉讼;原告主体资格

中图分类号：D925.1   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）26-0049-02

通过对新民诉法、新环保法和《解释》研读，可以发现环境公益诉讼原告主体资格的规定并不完善，公民个人不具有原告资格，法律规定机关的原告主体资格认定问题亦是不明确，这是我国环境公益诉讼制度的明显缺陷。因此，有必要对环境公益诉讼的原告主体资格进一步探究，有效保护公民环境权益。

一、环境权和环境公益诉讼

环境权是20世纪伴随着人类社会环境危机而产生的一种新型权利，是集体权利和个体权利的汇合，是权利和义务的高度统一的一种新型法权。国际社会已在《人类环境宣言》中经对环境权的内容做出了认定：人类有权在一种具有尊严和福利的生活环境中，享受自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代人和将来世世代代生存环境的庄严责任。生态环境是全人类共同享有的财富和资源，环境权就是人类共同享有和利用这一资源的权利，是人类基本权利之一。从享有该权利的主体的角度分类，环境权包括单独个人（含企业）享有的权利和国家享有的权利。 从该权利的主要内容的角度分类，环境权包括实体权利和程序权。

环境公益诉讼是指根据有关法律的规定，对于有关主体违反法律规定，故意或者过失损害环境的行为，使的公共环境可能或必然遭到破坏的情况下，法律规定的主体为了公益而非私益，可以作为原告向人民法院提出诉讼请求，请求法院处理的制度[1]。其立法目的是对于损害社会环境的行为，有关主体可以通过诉讼的方式请求法院追究责任，以维护社会公共环境利益。与传统诉讼模式相比，其最大特点就是不要求原告与环境损害事实有直接利益纠葛。

二、我国环境公益诉讼原告资主体资格现状分析

新民诉法第55条规定了法律规定的机关和有关组织可以成为环境公益诉讼原告，该条款标志着我国环境公益诉讼制度正式确立，使环境公益诉讼制度从此有法可依。无疑，作为法律制度体系中重要部分，环境公益诉讼反映了时代需求，是我国法治进程的里程碑。随后颁行的新环保法第58条和《解释》则对有关组织的原告主体资格做了进一步规定，符合要求的组织必须具备四点：地级市以上民政部门登记、从事环保事业满五年、无违法记录，非营利机构。

如今，环境公益诉讼制度已经正式被我国法律所承认，该制度也摆脱了传统诉讼模式的束缚，提起诉讼的主体不必再与案件具有直接的利益纠葛，但仍然存在原告主体资格立法层面不完善的问题：首先，诉讼中重要主体之一的公民个人被摒除在原告范围之外，这导致相关环境公益诉讼很难及时提起，以致某些利害关系人的权利不能得到有效保护。其次，对法定机关原告主体资格缺乏具体规定，对于有权提起诉讼的机关的范围，应具有的资格和条件等一系列问题均缺乏明确规定。这样就使得该制度在难以实现其立法目的，导致司法实践中难以充分发挥作用。以上这些缺陷表明了，环境公益诉讼制度存在着缺陷和不足，有必要深入探究该制度的原告主体资格问题。

三、国外环境公益诉讼原告资格理论和立法经验

环境公益诉讼制度在我国已经确立，但问题也随之而来，比较突出的莫过于原告主体资格问题，即使是立法之前成功的环境诉讼案例也未能在我国法学理论界和实务界获得共识。相对于我国，当前西方发达国家的环境公益诉讼制度在理论乃至实践上都比较完善。通过对环境公益诉讼制度的深入研究和吸收借鉴，能促進我国环境公益诉讼的完善。目前国外主要理论有：一是环境权理论。环境权随着社会发展而出现一种全新的基本人权，亦被联合国所承认。二是私人检察官理论。源于美国纽约州工业联会诉伊可斯案。指为了保护公共环境，可以授权个体提起诉讼，该个体既可是检察长，也可是公民个人，而且不要求此个体与被诉损害公共环境行为有利害关系[2]。三是诉讼信托理论。由美国学者萨克斯创造，指生态环境系统是一种财产，属于全体人类，环境被公民委托给政府管理，在公民和政府之间，政府是受托人，公民是委托人[3]。环境公益诉讼在西方国家法治实践中也得到广泛适用。

（一）美国

美国法律最早规定了环境公益诉讼制度，被称为“环境公民诉讼”，现已形成完善的环境公益诉讼体系。美国通过判例法形式突破了传统诉讼模式诉讼中对原告主体资格的限制，从而克服了成文法滞后缺陷，使无直接利害关系主体获得了原告资格[4]。

（二）英国

一般情况下有权提起环境公益诉讼的人，只能是检察官。特殊情况下，检察长官同意后公民个人可以获得起诉权，这称为“检举人诉讼”[5];一些特定的社团组织、国家机关、公务人员在检察官允许的情况下，也可以具有环境公益诉讼的诉权。

（三）日本

日本法中不要求提起环境公益原告必须与损害事实有直接或间接的利益纠葛，原告可以以纳税人或其他与自己利益无关的身份向法院提起环境公益诉讼，环境公益诉讼原告主体包括纳税人个人，有关组织，国家机关。

四、我国环境公益诉讼原告资格存在的问题

（一）国家机关的原告主体资格问题

虽然在立法上明确规定了特定机关的环境公益诉讼原告主体资格，但这条立法的缺陷显而易见，其规定过于抽象，缺乏操作性，对于哪些国家机关有权提起环境公益诉讼，可以作为原告主体的国家机关的范围和资格问题缺乏明确的规定，从而使环境公益诉讼在司法实践中很难操作。因此，有必要对有关的特定国家机关原告主体资格进行进一步探究，明确条件，使之细化具有可操作性，使利害关系主体能通过该条款及时请求特定机关行使诉权。

（二）公民个人原告主体资格问题

现行法律只规定了法定机关和有关组织环境公益诉讼原告资格，而公民个人这一诉讼法的重要主体，却被我国环境公益诉讼立法所排斥。作为环境权主体，公民应具有环境公益诉讼原告资格，通过向法院提起环境公益诉讼维护个人乃至社会公共环境权益。笔者认为，这是我国环境公益诉讼原告资格的缺陷，否定公民原告资格是值得商榷的。公民个人是否应具有环境公益诉讼的原告主体资格，在理论和实践中都是一个富有争议的问题，值得我们做出进一步的探究。

五、我国环境公益诉讼原告主体资格完善建议

（一）法定机关环境公益诉讼原告资格完善建议

1.赋予检察机关原告资格

我国检察院具有维护社会公共利益，代表国家提起诉讼的职责。所以检察机关应具有环境公益诉讼原告主体资格，既符合法理又能为公众接受。当公共环境利益受损时，其应当提起诉讼。环境公益诉讼立法前，已有多起检察机关作为环境公益诉讼原告的案例，且全部获得了胜诉，如2012年的福建省南靖县人民检察院诉沈某洪、沈某喜涉嫌非法采矿一案。可见，检察机关作为环境公益诉讼原告具有巨大优势。

综上所述，检察机关成为环境公益诉讼原告，不仅有立法依据，也有现实上的例证。其合理性与优越性体现在：一是检察机关作为环境公益诉讼原告，不仅符合法学理论，在实务中也具有应用性。二是检察机关肩负保护社会利益，代表民众反映诉求的职责。三是检察机关有丰富的诉讼经验，而且被民众普遍所信任，并且它拥有充分的搜集证据的能力，还可节约诉讼成本，充分体现诉讼经济的原则[6]。所以，应赋予检察机关提起环境公益诉讼的权利。

2.环保机关原告资格之否定

国家权力属于全体国民，行政机关权力来自公民权利的让渡。西方国家环保行政机关是具有环境公益诉讼原告主体资格的，这种资格来自于法律直接授权，而且具有法理上的依据，其理论依基础是“环境权托管人理论”。所以，环保行政机关成了公共环境权益的管理者和监督人，可以向法院提起诉讼。

环境公益诉讼立法前，我国有过环保机关提起环境诉讼的案例。笔者认为，现阶段环保机关不宜再具有环境公益诉讼原告主体资格，理由如下：一是行政权与起诉权在性质，范围，强制性，主体和对象等方面都不同，不应由同一机关享有和行使。二是环保机关行使环境管理权和环境执法权维护的是国家利益，而环境公益诉讼原告行使起诉权维护的是公共环境利益，两种利益虽有重叠但也有本质区别，不宜由一个机关代表。三是对于损害公共环境的行为，环保机关完全可以通过行使行政权，对责任人进行处罚并责令治理，以达到保护环境的目的。四是根据行政法理论，环保机关只具有行政执法权，不能代表国家和社会，而公益诉讼原告则代表社会公众[7]。综上，环保机关不宜具有环境公益诉讼原告主体资格。

（二）公民个人环境公益诉讼原告资格完善建议

公民享有宪法规定的公民权利，这是一项基本权利，而环境权正是其中一种，作为环境权主体，公民个人应当具有环境公益诉讼主体资格。当前，法定机关或有关组织都是官方或准官方性质团体，公民要想提起环境公益诉讼，几乎完全依靠公权力，而这些团体面临地方保护主义，上级行政机关或其他各方面的压力，很难超脱束缚。造成公民申请不被理会或被拖延，权益难以得到及时有效保护。

综上，对于公民个人这一重要诉讼主体，法律应赋予其环境公益诉讼原告主体资格。在环境公益诉讼立法前，我国已有公民个人作为环境公益诉讼原告的案例，即2012年的蔡长海訴清镇市屋面防水胶厂案。同时，这种观点也有理论依托，据民权理念，国家权力属于人民，公民将自己的私权集体让渡给国家形成了公权力，若公权力未能合法合理行使以维护私权时，权利就应重新回到公民手中。综合法理和我国实际，笔者认为，法律应该赋予公民个人环境公益诉讼原告主体资格，但应做出必要限制，避免滥权，以维护环境公益诉讼高效运行。

参考文献：

[1]陈德敏.环境法原理专论[M].北京：法律出版社，2008：11.

[2]王曦.美国环境法概论[M].武汉：武汉大学出版社，1992：58.

[3]颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京：中国检察出版社，2002：137.

[4]崔华平.美国环境公益诉讼制度研究[J].环境保护，2008（24）.

[5]别涛.环境公益诉讼立法的新起点—《民诉法》修改之评析与《环保法》修改之建议[J].法学评论，2013（1）.

[6]姚翠霞.我国环境公益诉讼原告资格的研究[D].上海：复旦大学，2012.

[7]陶蕾.我国环境公益诉讼制度进程及其展望[J].中国环境法治，2013（1）.