杜绝“拍脑袋决策”

吴明场

广州作为国家中心城市，管理人口逾1600万、经济总量超1.66万亿元，涉及产业发展、城乡规划、土地利用、生态环保和民生事业等重大决策事项众多，任何一项决策错误，均可能造成难以弥补的严重后果。近年来，广州市先行先试，大胆探索， 通过规范完善重大行政决策程序，不断提升政府决策法治化水平。

立法为决策法治化提供制度保障

广州市先后出台了一系列重大行政决策的程序规范。在制度方面，建立了行政决策的报告制度、民主协商制度、专家咨询制度、公众参与制度、合法性审查制度、监督制度。目前，广州市重大行政决策程序制度以《广州市政府工作规则》为主导，以政府规章《广州市重大行政决策程序规定》为核心，由《重大民生决策公众征询工作规定》《广州市重大行政决策目录管理试行办法》等系列制度为配套，形成了程序完备的重大行政决策程序制度体系。同时，自觉接受广州市人大对重大行政决策的监督和政协的民主监督。

合法性审查保证决策在法治轨道上进行

广州市一直高度重视依法决策，建立了以政府法制机构为主导，政府法律咨询专家、社会律师、专家学者深度参与的决策合法性审查机制。一是加强对行政规范性文件的合法性审查。目前，市政府发布的规范性文件已100%经过市政府法制机构前置审查。所有提交政府常务会议审议的行政规范性文件，必须先经市政府法制机构合法性审查，否则，不予审议。二是加强对重大事项的合法性审查。市政府法制机构设立法律事务处，专门负责集中处理市政府的重大决策事项。对涉及重大项目投资、国土资源利用、重大规划调整、重大战略部署等事项出具法律意见书，进行合法性把关。三是加强对政府合同的合法性审查。2012年制定了《广州市政府合同管理规定》，凡是市政府及其工作部门作为一方当事人所订立的涉及国有资产财政资金使用和自然资源公共资源利用的协议都需要在签订前由法制机构进行合法性审查。四是注重运用“外脑”，建立了政府法律咨询专家和部门聘请常年法律顾问制度。制定《广州市政府法律咨询专家管理办法》和《广州市政府部门聘请常年法律顾问办法》，充分发挥法律咨询专家、社会律师在决策过程中的合法性论证作用。

公众参与让决策更合乎民心

2003年1月1日起施行的《广州市政府信息公开规定》，率先在全国以政府规章形式明确打造公开、透明、阳光政府。2004年，在摩托车限行的决策前，召开市区摩托车限行方案听证会，充分考虑民众要求循序渐进以及给予车主损失适当补偿等合理意见，决策取得了良好社会效果。2009年，通过公众的广泛参与、与政府良性互动，促成政府对番禺垃圾焚烧发电项目的科学审慎决策。2010年，制定了《重大民生决策公众征询工作规定》，进一步规范重大民生决策公众征询工作。2012年开始，积极探索基层民主协商的新路径，通过设立公众咨询监督委员会，广接民智，广聚民心。目前，全市涉及教育、公共交通、“三旧”改造、自来水、污水处理等收费和重大项目招投标等关系到人民群众切身利益的重大事项，注重听取社会各界的意见，保证决策顺应民意、合乎民心。

在加强公众参与决策的同时，广州市在重大行政决策中积极发挥专家的作用。2005年，建立了市政府决策咨询专家库，提交市政府常务会议讨论的重大行政决策事项，应当经过专家论证。例如，在解决公共服务均等化民生问题、广州空气污染、旧城区和城中村改造、城市交通堵塞等问题上，坚持先咨询论证，再研究决策，充分发挥咨询专家的作用和优势，做到集思广益，避免和减少决策失误与决策风险。

两次评估确保决策有效执行

广州市将决策风险评估制度纳入重大行政决策的必经程序。例如，出台《广州市国有土地上房屋征收风险评估试行办法》，明确了实施风险评估的责任主体、评估内容和评估程序，特别是规定暂不具备实施条件的征收项目，在评估风险预警评价建议转化为可实施前，一律不予实施。在房屋征收与补偿工作中，这一制度保障降低了群众不理解、不支持甚至抵制的风险。

决策后的跟踪评估制度也是重要一环。2009年，广州市曾决定停止所有户外广告的登记、续期和变更，将全市的户外广告点位设置使用权全部由城管部门组织拍卖，市政府收取拍卖所得40%的价款。实施后，经评估，因规定不够规范和合理，2010年实施的《广州市户外广告和招牌设置管理办法》中，修改和完善了原有规定，明确广州市的公有物业应以公开拍卖方式出让其户外广告位置使用权。私有物业不经拍卖，依程序直接申请设置。《广州市重大行政决策程序规定》和《广州市政府工作规则》明确要求行政决策，特别是重大行政决策，应当定期进行评估，如果出现导致决策目标全部或部分不能实现的情形的，决策执行主办部门应当提出停止执行、暂缓执行或修改决策内容的建议，经政府批准后实施。

重大行政决策体系的建立运行，有效推进了广州市各级政府讨论决定重大事项工作的发展。市政府领导班子带头遵守有关决策要求，坚持“四不决策”原则，即不经过认真调查研究的不决策、不经过科学论证的不决策、不符合决策程序的不决策、不符合法律法规的不决策，自觉接受各方面的监督，为全市各级行政机关科学、民主、依法决策做出表率。通过实行科学、民主、依法决策，避免或减少了决策失误，从源头上消除或减少行政争议，也增强了政府的依法行政能力。

（作者为广州市人民政府法制办公室党组书记、主任）endprint