安徽省新安江流域横向生态补偿试点实施进展

张燕　贾若祥

现阶段在我国开展流域横向生态补偿对于统筹流域生态环境保护、协调上下游地区发展均具有积极作用和现实意义。新安江流域生态补偿试点是积极探索跨流域横向生态补偿机制的有益尝试。通过试点，新安江流域生态保护和环境治理取得了阶段性成果，积累了丰富的经验，但新安江流域的生态保护和环境治理与全国其他的大江大河治理一样，存在着长期性、系统性、艰巨性和反复性特点。今后，在现有试点机制及相关工作的基础上，可加快率先建立起新安江流域横向生态补偿的长效实施机制，促进制度化，尽快形成可复制、可推广的经验模式，为推动全国其他地区间建立横向生态补偿制度发挥示范作用。

一、新安江流域生态补偿试点机制的确立

新安江发源于安徽省黄山市休宁县六股尖，地跨皖浙两省，是钱塘江正源、浙江千岛湖最大的入境河流。新安江流域总面积11674平方公里、干流总长359公里，安徽省境内面积6262平方公里，占流域总面积的53.6%。其中，在黄山市境内流域面积5545平方公里、干流长242.3公里，其入湖水量预占总入湖量68%以上，水质总体优良，且比较稳定。新安江流域上游的水质优劣在很大程度上决定着千岛湖水质的好坏。2011年3月，财政部、环保部印发《关于启动实施新安江流域水环境补偿试点工作的函》（财建函〔2011〕123号）；9月，财政部、环保部正式印发《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，期限为2012—2014年。同年12月，开展第一期新安江流域水环境补偿试点联合监测工作。

二、安徽省新安江流域生态补偿试点进展情况

自新安江流域实施横向生态补偿试点机制以来，安徽省、黄山市等加强组织领导，统筹安排，创新机制，积极探索新的工作方法，落实资金、项目到位，全面推进流域生态治理和环境保护工程，确保了新安江流域水质持续稳定优良。

（一）“两个”到位

1、资金到位

截至2014年，安徽省累积获得补偿资金17.5亿元（其中，2010年0.5亿元、2011年2亿元、2012年5亿元、2013年5亿元、2014年5亿元），资金全部安排至黄山市和绩溪县（按照黄山市90%，绩溪县10%），其中，截止2014年9月，新安江流域生态补偿试点资金到位16亿元。

2、项目到位

按照快实施、早见效，成熟一批批复一批，干一件成一件的要求，安徽省以新安江流域生态补偿机制试点为抓手，统筹推进新安江利用综合治理，围绕生态保护、污染防治、产业结构调整等12个方面，截止2013年底，已实施综合治理项目353个，其中，黄山市从2010年起重点支持生态环境领域当前亟待解决的重点工程，共计实施生态补偿项目194个，完工124个。

同时，在生态补偿试点机制项目基础上，安徽省启动了全面推进实施新安江流域综合治理工程，截止2014年8月底共完成投资431.6亿元（见图1）。

（二）“六个”全覆盖

村级垃圾清洁全覆盖。流域67个乡镇“组收集、村集中、乡镇处置”的垃圾处置体系全部建立，年处理垃圾25万吨。建立村级保洁队伍，以流域84万农业人口为基数，每300人口核定一名保洁员，黄山市共定额2791名。

河面打捞全覆盖。建立河面打捞日常清洁管理—支流集中整治—干流河面打捞三级设计体系。其中，休宁至街口沿线成立了12支打捞队，配备人员48人、船只24只，常态化开展打捞清洁行动。

网箱退养全覆盖。试点机制实施以来，新安江干支流累积退养6088只网箱，2014年预计将继续退养支流网箱309只。保护水域生物多样性，严厉打击各类药鱼、电鱼等行为，共开展增殖放流50余次、投放鱼苗3300万尾。

主要干流支流综合治理全覆盖。对新安江及横江、率水、漳河、丰乐河、布射河、浮溪河等16条重点干支流，实施了以防洪堤岸、沿江截污、河道疏浚、生态修复及水土流失治理等16项重点河道综合治理工作。

采砂洗沙治理全覆盖。对流域125个河道采砂场进行规范清理，累积取缔采砂场989个（2013年73个，2014年25个），目前正对其余27个采砂场进行规范整顿，并查处了陆地违法采砂石企业15家。

重要支流水草治理全覆盖。根据重点区域水草滋长情况，实行专项治理与日常打捞相结合，及时清除河面漂浮水生植物，改善水体生态环境。

（三）“四个”强力推进

强力推进重点区域环境风貌整治。对新安江沿线30个关键区域环境风貌开展全面整治提升；以“三线三边”（铁路沿线、公路沿线、江河沿线及城市周边、省际周边、景区周边）为重点，推进流域66个美好乡村环境风貌整治；完成1336个绿色质量提升点建设；山场造林37.13万亩，退耕还林82.31万亩。

强力推进农业面源污染整治。通过雨污分流、沼气池和生态发酵床等治理措施，整治了53个规模畜禽养殖场，2014年将继续整治完成27个。实施了27个千亩以上生态农业污染整治项目，推广使用太阳能捕虫灯、捕虫黄板、有机肥等，进行减药减肥整治，2014年年内计划继续整治完成30个项目。

强力推进工业企业转型发展。在安徽省率先完成淘汰落后产能工作，黄山市累积关停淘汰污染企业170多家；整体搬迁企业90多家；优化升级工业项目450多个；拒绝进入污染企业180多家。2014年关闭企业1家、搬迁18家、优化升级60家；7个工业园区建成污水处理管网126公里。

强力推进城乡污水处理工程。实施垃圾渗沥液处理、污水配套管网等城镇治污工程，建成管网182.8公里；推进城区流域污水处理厂一级B至一级A提升改造；对新安江干流和13条支流102个入河排放口进行全面排查，实施截污改造49个，2014年年内预计继续完成25个；整治洗车店污水处理36家。

（四）“六项”机制创新

建立推动机制。安徽省委省政府确立新安江综合治理作为生态强省建设的“一号工程”，建立了常务副省长主抓，财政厅、环保厅等省直部门和地市联动的工作推进机制，对黄山市弱化经济指标考核，加大生态环保考核权重。黄山市委市政府成立以书记、市长为组长的新安江流域综合治理和生态补偿机制试点工作领导小组，并专门设立新安江流域生态建设保护局（见图2）。

健全联防机制。在环保部和财政部的协调下，流域上下游建立互访协商机制，皖浙两省多次互访会商（省级层面2011年2次、2012年1次、2014年2次），致力顶层设计，协同推进试点工作，全面加强流域联防联控。黄山市和杭州市淳安县建立了联合检测、汛期联合打捞、联合执法、应急联动等机制，截至2013年12月底，共对新安江省界断面开展了24次联合检测。

落实综治机制。黄山市先后制定出台了《新安江流域综合治理决定》、《新安江流域生态补偿机制试点工作意见》、《水环境补偿资金绩效评价管理办法》、“河长制”实施方案、项目管理和延伸办法、国开行项目偿贷机制、全市禁磷、全面保护方案等40多项制度文件，为流域综合治理提供机制保障。

规范管理机制。编制了《安徽省新安江流域水资源与生态环境保护综合规划》，规范项目申报，资金跟着项目走；严格执行项目法人制、招投标制、监理制、合同制和竣工验收制等。规范资金管理，严格分账核算、专款专用。

创新投入机制。按照“政府引导、市场推进、社会参与”的原则，多渠道加大资金投资，省政府与国家开发银行签订了200亿元新安江流域综合治理融资协议，黄山市城投公司作为融资承接平台、区县作为还款责任主体，目前已经发放贷款56.5亿元。同时，推进旅游、文化、生态“三位一体”融合发展模式，拓展和提升项目的联带效益、后续效益和经济效益。

完善参与机制。政府门户网站专门建立新安江保护专栏信息平台及微信公众平台，及时公布试点工作动态，开展意见征求和有奖举报活动。黄山市组建75支志愿者队伍，各级领导带头参与，常年开展“保护母亲河”支援行动。落实市县乡村四级河长，实行分段保护责任制。

通过机制创新，推进部门联动协同，探索出能切实提高行政效能的部门联动协作模式，倡导、营造协同协作精神，强化大局意识、团队意识和合作意识，通过建立各部门密切配合、运转协调、规范有序、优质高效的协同协作，形成有效的工作落实机制，推进形成促进流域环境保护的强大合力（见图3）。

（五）“一个”持续稳定

“一个”持续稳定，即保持了新安江流域水质持续优良和稳定。2011—2013年新安江流域总体水质为优，跨省界街口断面水质达到地表水环境质量标准Ⅱ类。环保部公布的监测数据显示，与2008—2010年三年均值相比，2013年街口断面高锰酸盐指数、总氮、总磷年均值分别下降1.2%、6.9%、11.3%，氨氮浓度略有上升但处于一类水质指标，连续三年达到补偿条件（2008年P值-2010年P值=0.850、2012年P值=0.833、2013年P值=0.828，见图4）。2014年初环保部环境规划院对黄山市试点中期绩效评估报告中分析，2011年千岛湖营养状态出现拐点，营养状态指数开始逐步下降，并且与新安江上游水质变化趋势保持一致，表明试点对于保持和改善新安江水质的环境效益逐渐显现。2014年1—9月，根据安徽和浙江联合检查结果，新安江出境断面水质四项指标均值分别为高锰酸盐指数1.971mg/L、氨氮0.094g/L、总氮1.202mg/L、总磷0.019mg/L。2014年1—9月，新安江流域均值补偿指数为0.787，与2013年底相比下降了0.041，与2012年底相比下降了0.046，即水质在优于基本标准的情况下，持续好转。

三、面临的主要压力和问题

新安江流域综合治理是一项系统工程，与全国其他的大江大河治理一样，具有长期性、系统性、艰巨性和反复性等特点。在流域水质和环境治理过程中，正且将长期面临着来自资金保障、环境保护和发展经济等方面的压力。

（一）现有财力投入难以巩固提升保护成效

要实现新安江流域保护和发展目标，所需投入巨大。黄山市2011—2014年试点期间排定项目400个，投入达470亿，仅2014年就要投入125亿。黄山市属于经济欠发达地区，可用财力有限，第一轮试点时间短、资金少，在可持续投入能力不足，投入回报效益低的情况下，通过国开行融资投入新安江保护公益项目的贷款偿还压力巨大（已经批贷56.5亿元，年还息3.7亿元），农村污染防治、企业关停搬迁等投入明显不足，已经建成的村级保洁、河面打捞、环境监管、污水处理等项目的日常运行维护成本需要持续投入。

（二）流域水质恶化反弹的风险依然存在

新安江流域内山区农村居民居住分散，两岸仍居住着18万农村居民，靠山吃山靠水吃水的生活和生产方式，导致水土流失严重，加上新安江流域内农村生活污水集中处理率尚不高，农业生产对农业化肥依赖性较大，禽畜养殖场（户）污染治理亟待加强，农业及农村面源污染问题仍然突出。同时，随着工业化和城镇化的加快推进，导致水体自净能力降低、水质变差和各种污染物增加的可能性增大，一旦遭遇极端天气，水质就难以控制。如果试点停止，更将面临巨大的反弹压力。

（三）“饿着肚子”守护青山绿水

出于水质保护的需要，上游地区在工业企业关停并转、优化结构上付出了很大成本，牺牲了很多发展机会。例如，有3000多名渔民退养后面临新的生活出路问题；沿江大量搬迁农民纳入城镇体系后也面临巨大的就业压力。现行的生态补偿主要补助污染防治工程，未涉及为保护而牺牲的成本性补偿。目前，上下游发展水平差距很大，黄山市人均GDP和人均财政收入仅为近邻杭州市的1/3，城乡居民指标仅为杭州市平均水平的一半左右，几项指标甚至大大低于在浙江尚处于欠发达地区的淳安县（见表2）。上游居民脱贫致富的愿望极为强烈，加快发展与保护环境的矛盾较为突出。

（四）补偿对象及范围有待扩展

目前生态补偿对象为安徽省政府，具体为安徽省黄山市的7区县和宣城市的绩溪县，补偿资金主要用于黄山市7区县和宣城市绩溪县的生态保护和水环境治理项目，而没有将补偿区内的渔民、林农、山区居民等纳入到补偿对象里面。另外，自新安江流域实施横向生态补偿试点机制以来，没有专门针对林业生态保护与恢复实施有效补偿，但流域森林对于水土保持和涵养具有重大功能。

（五）生态补偿资金来源方式单一

当前新安江流域生态补偿只采用了财政资金补偿的方式，补偿方式过于单一，与新安江流域综合治理的要求不相适应。财政资金主导的补偿项目实施主体大部分是地方政府，由于补偿标准低，大部分项目补偿资金不到项目投资额的50%，项目的实施需要地方财政大量配套才能完成。黄山市各区县本级财力严重不足，项目配套资金捉襟见肘，难以全面完成项目工程建设内容；一些针对群众个体的补偿项目（如网箱退养）的实施，造成一部分群众丧失劳动场所，彻底失去生活来源，又不能单一依靠财政资金补偿方式解决其后续发展问题。

四、对策建议

为确保新安江一江清水永驻，需要立足现存的压力和问题，加强制度设计，破除困境，加快促进从横向生态补偿试点转变为长效机制，同时积极发挥市场机制的作用，促进实现上游地区生态保护、经济发展和社会进步有机统一。

（一）延长试点期限，逐步建立长效机制

在2014年试点结束后，继续推进新安江流域生态补偿试点，试点期限与《千岛湖及新安江上游流域水资源与生态环境保护综合规划》同步，即2015年至2020年，相关的项目建设可与《综合规划》和当地的“十三五”规划同步。通过试点，建立健全新安江流域水环境补偿制度，实现新安江流域生态补偿的常态化和长效化，推动建立生态补偿横向转移支付制度，形成可复制、可推广的经验，为推动全国其他地区间建立横向生态补偿制度发挥示范引领作用。

（二）完善产权制度，进一步明晰补偿对象

建议率先在新安江流域推进自然资源资产产权制度建设，通过完善自然资源资产产权制度，进一步明确生态产品的“主人”，从而进一步明晰补偿对象。补偿资金除了侧重生态保护和环境治理工程外，建议适当向自然资源资产的实际使用人（承包人）倾斜，可以对网箱退养的渔民以及异地搬迁的山民开展后期扶持，对将经济林转变为生态林的林农给予补助。

（三）加大补偿额度，积极拓展补偿资金渠道

建议在新一轮生态补偿试点中进一步加大新安江流域生态补偿投入，中央财政补偿资金由每年3亿元提高到6亿元，安徽浙江两省补偿资金也同比例扩大，即各扩大到2亿元，形成共计10亿元的补偿资金总额度。除了财政资金之外，积极拓展补偿资金渠道，可以探索在下游地区的水资源费中提取一定比例用于生态补偿。此外，研究将生态补偿资金转为生态补偿基金的可能性，为建立稳定的生态补偿资金来源渠道奠定基础。

（四）引入市场机制，不断丰富补偿方式

建议除了财政资金补偿外，积极引入市场机制，探索水权交易、碳汇交易、排污权交易等市场化机制，推动全流域发展一体化。同时，以新安江流域生态补偿为契机，依托现有的长三角合作机制平台，进一步加强安徽浙江两省在政策、技术、人才、项目等多方面的合作与交流，例如在黄山设立浙商产业园，引导鼓励下游地区向上游输出高新产业、人才、资金等，该“输血式”生态补偿为“造血式”生态补偿，努力实现流域共建共享和互利共赢，走一条预防为主和保护优先的科学发展之路。

（五）增加发展机会，拓宽生态补偿范围

充分考虑上游地区为保护水生态环境而丧失的发展机会成本以及水生态的市场化价值，拓展补偿资金用于上游地区发展和居民生活水平提高等方面，加大体现生态补偿的政府财政转移支付力度，不断提高流域上游地区公共服务发展水平，以促进区域经济社会可持续发展和民生改善，以有效解决上游地区经济发展与保护环境的矛盾，缩小上下游地区的发展差距。

注：

说明：本文未经特殊注明的数据均来自安徽省发改委、黄山市发改委等单位提供的资料整理所得。

〔本文是为国家发展改革委宏观经济研究院2014年度重点课题和中国经济学术基金课题“地区间建立横向生态补偿制度研究”（课题编号：A2014051006）的阶段性调研报告成果〕

（作者单位：国家发展改革委国地所）