机关事业单位养老保险制度改革的关键是实现“中人”平稳过渡

谭中和

国务院印发的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称决定），是落实党的十八届三中全会决定提出的“推进机关事业单位养老保险制度改革”的重大战略决策。对完善中国特色的养老保障体系，建立更加公平可持续的养老保险制度，具有极其重要的意义。

如何处理改革前后待遇水平的合理衔接问题，既是机关事业单位职工普遍关心的焦点问题，也是改革的重点难点问题之一。按照“老人老办法”原则，“老人”的已有待遇不会降低，而“新人新制度”确保了“新人”实行新机制，基本养老保险+职业年金做补充的制度模式，可以有利于新人退休后的总体待遇保持较高水平。因此，如何解决好“中人”的待遇衔接问题，确保其待遇水平不因改革而降低，是改革顺利实施的关键环节。

一、准确理解改革中的“中人”

所谓“中人”，是指这次机关事业单位养老保险制度改革（2014年10月1日）前进入机关或事业单位工作的公务员或职工，改革后退休的人员。因此，这里的“中人”既包括已经工作了30多年甚至40多年的人，也包括刚进入公务员队伍或事业单位的工作人员。改革的难点是接近退休的人员担心改革后会使自己退休后的待遇水平降低。如何实现这部分“中人”顺利由原来的退休养老制度过渡到新的养老保险制度，成为改革能否顺利推进的关键。

二、“中人”过渡的国内外做法

如何实现“中人”过渡，是世界各国在养老保障改革进程中面临的难题之一，事关改革的成败和改革的成本。从国际上看，为保证新制度的顺利实施，所采取的办法大致包括三个方面：一是设立一定的过渡期，采取措施保证过渡期内的“中人”的待遇不降低；二是允许在过渡期内退休的人员选择继续以旧制度方式退休，或者选择新的制度退休；三是过渡期的长短依各国国情和新旧制度情况而定。有的国家选择了较长的过渡期，基本上相当于改革从新人开始，而有些国家则选择了较短的过渡期。我国企业职工基本养老保险制度的建立，采取的是“中人”逐步过渡的办法。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）指出，实施前参加工作、实施后退休且个人缴费和视同缴费年限累计满15年的人员，按照新老办法平衡衔接、待遇水平基本平衡等原则，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上再确定过渡性养老金。我国企业职工基本养老保险的运行实践已经证明，“老人老办法，新人新办法，中人逐步过渡”符合我国的国情，也是本次机关事业单位养老保险改革所采取的重要政策。

三、如何实现顺利过渡

改革方案研究中，有人提出最简单的办法是不设“中人”，即“中人”既不缴费、也不改革待遇计发办法，仍执行原来的退休制度。只有改革后加入公务员队伍或事业单位的人员参保缴费。尽管不设“中人”可确保机关事业单位现有职工待遇不降低，有利于稳定公务员和事业单位队伍，易于推行改革和易于操作，但改革的不彻底性将使两种制度长期保持“双轨”运行，新老两种制度并行时间将持续40年左右，既不利于单位的人员管理，引发攀比矛盾，又难以解决养老保险制度长期“双轨制”的问题，还可能引发其他群体攀比。设立“中人”即“中人”从改革开始实行缴费，以前工作年限视同缴费，按照新制度计发养老金和参加待遇调整，并建立职业年金。一方面保证改革后机关事业单位退休人员的待遇水平不降低，保障既得利益；另一方面彻底破除多年的养老保险“双轨制”，符合选取改革最大公约数的要求。而且设立“中人”的方案也符合国家关于事业单位养老保险制度改革的一系列政策，延续了我国养老保险制度改革的一贯做法，维护了政策的统一性和公平性。

设立“中人”最大限度保全了“中人”既得利益，可以实现制度平稳过渡。具体办法是：

设立过渡期，调节计发参数。即：通过在基本养老保险制度上采取技术手段，实现“中人”待遇的平稳过渡。按照制度设计，对“中人”在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金，并同步建立职业年金。通过对多套计发参数的组合进行测算论证，全国实行统一的过渡办法，“中人”设立10年过渡期，过渡期内实行新老待遇计发办法对比，保低限高：老办法待遇取决于2014年9月工作人员本人的基本工资、职务职级（技术职务）等对应的退休补贴、按规定相应增加的退休费标准、退休时工作年限对应的老办法计发比例，以及在岗职工工资增长等因素确定的工资增长率；新办法（含职业年金）计发的待遇低于老办法的，按老办法计算，高于老办法的，超出部分按下列办法逐年加发：

第一年 2014.10.1—2015.12.31 发放超出部分的10%

第二年 2016.1.1—2016.12.31 发放超出部分的20%

第三年 2017.1.1—2017.12.31 发放超出部分的30%

……

第十年 2024.1.1—2024.9.30 发放超出部分的100%

这样既可防止有些工龄较长的人员的新办法养老金增长过快，又可实现过渡期内与过渡期后人员待遇的平稳衔接。

新办法待遇计发标准由基本养老金和职业年金组成，基本养老金包括基础养老金、过渡性养老金和个人账户养老金，基础养老金取决于退休时当地上年度在岗职工月平均工资、本人平均缴费工资指数、缴费年限（含视同缴费年限）。过渡性养老金为退休当地上年度在岗职工月平均工资与本人视同缴费指数、视同缴费年限和过渡系数的乘积。个人账户养老金为退休时本人基本养老保险个人账户累计储存额/计发月数。

设立一定时期的过渡期，并在过渡期内实行新老办法对比，待遇“托底限高”的办法。一是过渡期限的设置是经过科学测算确定，通过10年的过渡，可以使各类人员实现平稳、平滑过渡；二是通过调节计发参数，解决过渡期内新老办法的平稳过渡；三是由于所有“中人”都有过渡性养老金，调整过渡系数会持续对养老金水平发挥重要影响。为统筹考虑企业、机关和事业单位的养老金，过渡系数采用与企业计发办法相同的过渡系数。

可见，“中人”逐步过渡的办法可以使过渡期各年的待遇差异缩小，实现平稳平滑过渡，同时，从资金渠道来看，将由统筹基金弥补待遇差部分，统筹基金缺口由财政负责兜底，因而确保中人待遇不降低将不受单位参保缴费情况的限制。

（作者系人力资源和社会保障部社会保障研究所研究员、广西人力资源和社会保障客座研究员）