我国林业生态建设与保护问题研究

王志伟

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

当前，我国经济社会发展处于“四化”建设的加速期（工业化、信息化、城镇化和农业现代化），这对自然生态系统形成了巨大压力，人口、经济、资源环境协调发展面临严峻挑战。根据国家全面建设小康社会的总体目标，及实现国家可持续发展的基本要求，生态文明建设在十八大会议上被提升到与经济文明建设同等高度。生态文明建设，事关民族长远发展和民生福祉，其内容涵盖生态建设、资源节约、环境保护等多个方面。在生态文明建设和保护过程中，对自然生态系统的建设和保护是重要任务之一。林业从广义上讲，涵盖森林、湿地、荒漠等自然生态系统，及其范围内的野生动植物资源。狭义上讲，林业仅指森林资源，这也是本论文研究的范围。为了解决森林可伐资源枯竭，气候环境恶化等生态问题，自本世纪初，国家不断加大林业财政支出，先后启动了三北防护林、天然林保护等一系列重大林业生态建设和保护工程，极大地促进了林业发展和社会生态环境的改善。从2014年公布的《第八次森林资源普查》的结果看，我国林业生态建设与保护有了很大的改善，但同时也暴露出很多不足的地方。在经济增速下滑，林业生态资源需求刚性增加的背景下，如何协调好林业生态保护与经济发展的关系，协调好林业资源保护与全面建设小康社会之间的关系，实现《全国生态保护与建设规划》的既定目标，成为大家关注的焦点。因此，对林业生态建设与保护问题进行研究，对新环境下的发展路径进行调整，对于发展现代林业、建设生态文明、推动科学发展具有十分重要的意义。

1 我国林业生态建设与保护的现状

根据马斯洛需求理论，当经济社会发展到一定阶段，人们的需求也将会随之发生改变。从国家可持续发展的要求和人民群众生活需求的角度看，生态和谐的需求越来越强烈。森林资源作为林业生态建设的主体，担负着调节气候环境、涵养水源，提供林产品等多重责任，在我国经济社会的可持续发展中处于重要地位。加强林业生态建设和保护，是我国政府新世纪的重要工作方向。在中央和地方政府高度重视的前提下，投入大量的人力、物力和财力，进行林业生态建设和保护，并取得显著的成效。

首先，从林业重点工程方面，先后实施了退耕还林、三北防护林、速生丰产用材林基地、天然林保护等项目，极大地改善了我国林业生态不断恶化的趋势[1]。并且在2014年又启动了天然林禁止商业性采伐的要求，使得我国林业生态建设与保护工作更加严格。截至2013年底，我国林业重点生态工程已经完成256.90万hm2的造林面积，林业系统保护区的总数达到2163处。其次，林权改革工作成效显著，已完成18099.333万hm2的林地确权工作，并为17606.666万hm2林地发证，国有林场改革也进入到实质推进的阶段。再次，国家加大了林业财政支持的力度，2013年新增到位资金3730.87亿元，较上年增长13.02%，其中有49.46%的资金用于生态建设与保护。从第八次森林资源普查的结果来看，过去的五年里，我国森林资源的质量和数量取得了“三提高”，森林覆盖率从2008年的18.2%提高到2013年的 21.63%，森林面积由 2008年的17490.92万hm2提高到2013年的20768.73万hm2，森林蓄积由2008年的124.56亿m3提高到2013年的151.37亿m2[2]。

2 我国林业生态建设与保护存在的问题

从我国林业生态建设的现状看，在国家财政的大力支持和社会生态意识提高的引导下，我国林业生态取得了林业生态资源数量和质量的“双提高”。但由于我国林业生态建设和保护工作的时间较短，林区原有的经济摊子大、产业结构单一、管理体制混乱等问题，使得生态保护意识的贯彻执行不到位，对我国生态文明建设造成严重阻碍[3]。

2.1 林区经济结构畸形，独木支撑

我国林区经济的开发，是从计划经济时期资源开发输出为基础建立起来的。经过50多年的开发建设，林区经济产业大多是围绕林木资源的开发而建立起来的，并且产业基础脆弱。因此，在面临林业生态建设和保护时，林木资源的采伐开发受到限制，例如黑龙江省全面停止了天然林的商业采伐，致使林区主导产业发生“断崖式”萎缩，林区经济结构需要快速调整，以适应新环境下林区经济社会发展的需求。而原有的已经建立多年的产业基础，无法因政策的调整而及时停止发展，势必会产生林木资源消耗与保护之间的矛盾。

2.2 经济发展基础差，“伸手”财政

林区经济发展受计划经济的影响，资源的输出价格远远低于市场价格，并且由于林区的资源禀赋，使得我国林区在几十年的开发过程中，资本积累较低，经济发展都是围绕林业资源展开。随着资源的过度开发，很多林区出现了可伐资源枯竭的状况，迫使区域经济发展由以前的“造血”转为“输血”。以及人口老龄化的负担，使得林区财政窘迫，依靠转移支付维持社会的正常运行。

2.3 地理位置偏远，基础设施差

从我国资源分布空间看，林业生态资源主要分布在东北、西南、东南等地理位置相对偏远的山区。本身的交通不便，加上林区资源的低价输出，使得地方政府没有充足的财政资金，加强基础设施建设。以至于目前，我国林区的教育、医疗、交通等基础设施建设远远落后于经济发达地区，进而影响到林业生态资源的建设与保护。

2.4 人力资源分流难度大，人口流失严重

林区生活环境的恶化和经济环境的低迷，使得林区人口外流严重，例如黑龙江省大兴安岭地区已经连续五年人口负增长。我国在大部分林区实行了天然林禁伐的规定，加上林区地方政府对林业生态资源的重视，使得大量伐木工人面临分流的困境。而这些工人人口数量规模大、年龄偏高、可从事工作范围窄、知识水平偏低等特点，使得地方政府在进行人员分流的工作时，面临较大的困难。

2.5 制度体系不完善，政策执行不到位

我国林业生态资源的管理体系复杂，既有中央垂直管理，例如大兴安岭国有林区，也有地方政府主管的，例如小兴安岭国有林区，及私人或企业管理的林区。不同管理体系下，制度的要求不同。并且，受林区经济发展的影响，很多顶层设计的宏观政策在林区执行不到位，例如国家规定黑龙江省2014年4月1日后停止天然林商业性采伐，也就是要求林区进行转型，而调查发现很多林业局则持观望态度，停止一些林业经济活动，待国家具体实施细则出台后再进行调整，严重制约了国家为建设和保护林业生态而制定的宏观政策的执行效应。

2.6 科技服务不到位，技术含量低

在林业生态建设和保护的工作过程中，“产学研”之间的衔接工作不到位。现有的林业生态保护工作的科技含量低，林区技术服务人员的数量远远不能满足保护工作的需求，这使得目前林业生态建设和保护工作仍然相对原始，工作效率低下。

3 我国林业生态建设与保护的总体思路与途径

3.1 林业生态建设与保护总体思路

改善林业生态质量和数量，满足人民群众日益增长的生态文明需求，为经济社会的可持续发展提供原材料的保障，是我国林业生态建设和保护的主要目的。基于此，在进行林业生态建设与保护时，需要改变以前那种“可再生资源不限量，森林资源计划输出”的粗放式经营的思路，将“深化改革，保护与开发并重，实现可持续经营”作为当下林业生态建设开发的总体思路，实现生态文明建设长远规划目标[4]。

3.1.1 坚持可持续发展

林业生态资源按照属性而言属于可再生资源，但由于生长周期的限制及国家建设需求数量的快速提升，使得林业生态资源出现了“假枯竭”现象。进一步影响到林区生态环境的平衡发展。因此，在进行林业生态建设和保护的过程中，基本前提就是林业资源可持续开发。通过生态建设和保护，使得林业资源扭转枯竭的态势，加上科学合理的开发使用，使其成为真正的“永不枯竭”的资源。

3.1.2 充分发挥市场在林业生态建设和保护中的作用

按照十八大报告的精神，加快建立与市场经济相适应的林业资源管理体系。改变过去的政府定价，计划指标的开发思路，以市场为导向，由地方政府综合本地区的经济、社会、生态的整体情况，自行设定开发规模，其价格也按照市场价格执行。除林产品开发外，还应该加强碳汇经济、生态补偿经济的研究和开发工作，使具有外部性特征的林业资源为本地区经济社会的发展带来更多的收益，极大地增强林业发展的活力。

3.1.3 坚持科技兴林

对现有的林业科技服务体系进行改革，加大对基层林业服务站的扶持和科技支持工作。在一些林业资源丰富、生产条件良好的地方，加快涉林公司与各种林业生产组织的合作建设，为科技服务的推广疏通桥梁。高校和科研机构要将实验室“搬到”林区，通过高校与基层林业站的直接对接，提高科研的目的性和成果的转化率。

3.1.4 坚持林业生态建设与区域产业发展并重

林区生态建设和保护的基础是林区经济的发展，只有解决了林区居民的物质文化需求，才有可能实现生态文明建设的目标。而我国由于林业资源分布广泛，区域间存在的问题各不相同。因此，要根据区域发展的实际情况，分片制定林业生态建设与保护规划。将林业生态建设与保护作为林业建设的第一要务，同时，在不破坏林区生态环境的前提下，规划部分林区作为区域产业发展的基础，保障林区生态建设过程中产业转型、林户基本生活和林区社会安定。

3.2 林业生态建设与保护的实施路径

林业生态建设和保护是一项复杂的工作，涉及到经济社会发展的各个方面。在现有的建设和保护的基础上，为促进林业生态系统更快实现可持续发展的良性循环轨道，我们应在总体思想的指导下，对工作途径做如下调整。

3.2.1 分类经营，提高质量，强化林业生态文明主体地位

对林业生态资源进行分类经营，根据不同资源、不同区位的生态价值，建立“禁止、适度开放、开放”的三级管理模式。在保护生态资源自我恢复的同时，加快应用科学技术，利用人工培育等外力，促进资源质量和数量的增长。但要注意在进行人工培育时，应尽最大可能选用本地品种进行培育，避免因为人为因素的过度干预，而破坏生态环境结构。

3.2.2 设定红线，明确权责，构建林业生态资源“交易”平台

林业生态文明建设和保护的底线是国务院制定的“生态红线”，因此，各地要加强林业资源的保护，通过减少资源开发，提高替代品比重等方式，切实减少资源消耗。在林权改革告一段落的基础上，明确政府、林农、社会在林业生态建设和保护中的不同角色，所拥有的权责利等基本信息。利用生态约束瓶颈，构建林业生态资源“交易”平台，推进碳汇经济和林业生态补偿等交易的落地，提高林业生态的建设动力。

3.2.3 加快改革，提高效率，健全林业生态管理体制

林区政企不分的现象依然严重，通过市场机制的发挥，林场改革等手段，实现政府、林企和社会的岗位明确。利用国家对林业生态建设的政策倾斜，及绩效审计、绩效评价等监管措施的完善，提高林业生态建设的效率。发挥中央、地方在林业生态建设方面的积极性，建立分级管理制度。

4 构建我国林业生态建设与保护长效机制的建议

加快我国林业生态建设和保护的步伐，是涉及价值观念、生产方式、生活方式和经济结构的全方位的改革，需要充分认识林业生态建设的长期性和复杂性。林业资源由生产输出转变为保护建设，这一方式的转变，需要从理论体系和发展目标、定位等方面进行全新的构建。对于可再生资源，现有的理念还不完善，经济、社会发展的现状还不能支撑林业生态资源的全面建设和保护。因此，要加强林业生态规划的顶层设计，建立全面转型的长效机制和路线图，并在现有发展的基础上，择优有序地发展规划建设，促进人与自然的和谐发展。

4.1 深化林业生态文明建设的体制改革

林业资源具有明显的外部性特点，因此，在进行绿化造林工作任务安排时，应该以林区为单位进行整体规划，避免行政区域间在林业生态文明上重视程度的不同，而造成经济发展不均衡的现象发生。同时，加大国家对林业生态文明财政支持的力度，减少林区财政压力。在林权改革方面，建立森林资源保护基金，引入社会资本在森林资源培育方面的投资，明确投资方、经营者在森林服务过程中的收益来源及额度。

4.2 依法治林，加快法治建设

林业生态建设相关的法律体系建设落后，与现在国家整体的生态文明建设的趋势不符，因此，在十八大四中全会法治建设的要求下，可借此机会加强立法工作。从国家顶层设计的角度出发，加强林业生态扶持资金和政策的效应绩效评价工作，将生态文明的相关要求通过立法的手段在国家法律中体现，以确保林业生态建设与保护工作的顺利实施。

4.3 深化财税体制改革，提高资金使用效率

我国现有的林业生态专项资金呈碎片化、多元化的特点，并且每一个专项资金都要求地方政府进行配套。而林业生态建设与保护是一项长期、资金需求大的工程，林区经济脆弱使得当地财政紧张，因此现有的财税扶持政策不利于林业生态建设与保护。因此，需要将中央各部委的林业生态专项资金进行整合，明确中央与地方事权，对于林业生态建设与保护这类外部经济的工程，要提高中央财政扶持力度和比例，减少地方政府压力。同时，要针对专项资金的使用情况进行绩效审计和绩效评价，将其列为地方政府考核的重点。将专项资金的目的和资金规模公示，以接受社会各界的监督，提高资金的使用效率[5]。

4.4 完善市场经济体制，充分发挥市场机制的作用

充分发挥市场机制在生态文明建设中的作用，利用税费、交易权、押金退款、环境标志等方式强化市场机制对环境管理。逐步建立可持续发展的环境资源价格太，通过成本内部化等手段，提高资源利用率、再生率，建立可持续发展的价格体系。明晰环境、资源产权，促进资源、环境的合理利用。通过对环境标志的评比和扶持，是我国林业生态建设与保护由单纯的强制性管理逐步转变为主动治理。

4.5 依靠科技进步，调整产业结构

立足国内经济发展水平，自动建立国家科技创新体系，构建“科研机构—林区使用”便捷技术转化平台。利用互联网技术和国际间的技术转让扶持政策，积极引入适合我国林业生态建设和保护的新方法。构筑科技与经济、生态相结合，适用于市场经济的新的创新体系，完善技术市场，促进科技成果的转让与产业化，增加科技要素在林业生态建设与保护中的比重。

4.6 加强基础设施建设，引人育才

林区通过对教育、医疗等基本公共服务设施的建设，有序降低林区人口流失率，为林业生态建设与保护储备适量人力资源。同时，加大对林区技术人才的学习生活保障水平，吸引高技术人员扎根林区，与科研院所建立交流扶持桥梁，为林业生态快速发展提供人才保障。

[1]赵树丛.国有林区改革要把保护生态放在首位[N].中国绿色时报,2015-04-15(001).

[2]赵树丛.在生态文明体制改革中加快建设有中国特色的林业制度[N].中国绿色时报,2014-12-19(001).

[3]赵树丛.国有林场改革要严守保生态保民生的底线[N].中国绿色时报,2015-03-26(A01).

[4]国家林业局.推进生态文明建设规划纲要（2013—2020年）[R].北京：国家林业局,2013.

[5]楼继伟,等.深化财税体制改革方案[M].北京:人民出版社,2015.