基于生态文明建设的矿泉水资源管理探讨

■ 韦宝玺/孙晓玲/李树森/李 树

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.通辽水利规划设计研究院，内蒙古 通辽 028000）

基于生态文明建设的矿泉水资源管理探讨

■ 韦宝玺1/孙晓玲1/李树森2/李 树2

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.通辽水利规划设计研究院，内蒙古 通辽 028000）

近年来，我国矿泉水资源开发利用态势良好，但在开发利用及管理过程中还存在以下问题：(1)相关法律法规之间存在矛盾，矿泉水资源多头管理；(2)矿泉水资源利用与保护工作分离；(3)资源管理过分依赖行政手段，缺乏资源保护的长效机制；(4)矿泉水生产企业规模小，缺少高附加值产品。基于生态文明建设的矿泉水资源开发保护对策建议：(1)完善矿泉水法规，推进统一管理；(2)科学规划，加强节约与保护；(3)健全生态补偿制度，提高准入标准；(4)加强矿泉水产业扶持；(5)加强宣传，动员全社会参与矿泉水资源保护。

矿泉水；生态文明建设；管理；对策建议

饮用天然矿泉水是大自然漫长变迁过程的宝贵资源，其具有天然性、营养性和稀缺性的特点。人类通过长期的历史实践发现，饮用天然矿泉水不但可以延年益寿，甚至可以治疗某些疾病，如古代文献郦道元《水经注》中有“鲁山皇女汤，饮之愈百病”[1]。《饮用天然矿泉水》（GB8537-2008）国家标准中对饮用天然矿泉水的物理性质、化学组成、限量指标等做出了严格的规定[2]。生态文明建设是新形势下党中央关于中国特色社会主义“五位一体”格局部署的重要组成部分，贯彻落实生态文明建设理念就必须“全面促进资源节约利用，加大自然生态系统和环境保护力度”[3]。加强饮用天然矿泉水资源的管理与保护，对于保障饮用水供水安全，促进生态文明建设具有重要意义。

1 生态文明建设对饮用天然矿泉水管理的新要求

2015年4月25日中共中央、国务院出台《关于加快推进生态文明建设的意见》，对我国的生态文明建设做出了重大决策部署，从中可以总结以下对饮用天然矿泉水管理的新要求。

(1)加强饮用天然矿泉水的节约利用和保护力度。加快推进生态文明建设要求坚持把“节约优先、保护优先”作为基本方针[3]。饮用天然矿泉水是大自然赐予人类的宝贵资源，其形成需要特定的地质条件、优良的生态环境和漫长的历史时间，因此必须把加强矿泉水资源节约和保护放在首位。

(2)提升饮用水安全保障水平。近年来，我国北方地区地下水超采严重，地下水资源的短缺和污染严重制约着我国饮用水安全保障水平的提升。加快推进生态文明建设提出饮用水安全保障水平持续提升的要求，饮用天然矿泉水作为优质的地下水水源，必须加强管理以保障其水量、水质的稳定。

(3)完善矿泉水水源保护区生态补偿制度。按照“谁受益、谁补偿”的原则，科学界定水源保护者与受益者的权利与义务，完善生态补偿制度，通过资金补偿、人才培养、共同投资等方式，实现地区间的横向补偿机制。

2 我国矿泉水产业发展现状及存在问题

2.1 我国矿泉水产业发展现状

中国行业企业信息中心发布的数据显示，瓶装饮用水制造业近年来发展较为强劲。2004年瓶装水总产量为600.9万吨，至2014年达到3802.6万吨，年均增长率高达20%，表现出良好的发展势头。

作为瓶装水的重要产品之一，矿泉水总产量也表现出良好的增长态势，其产量由2004年的68.4万吨增长至2014年的731.1万吨。同时，增长率由2004年的11.38%提升至2014年的19.23%。虽然矿泉水占瓶装水产量的比重有起伏，但结合矿泉水产量与市场消费理念逐步提高的状况来看，未来矿泉水产量占瓶装水产量的比重会逐渐提升。2004-2014年全国瓶装饮用水、矿泉水产量统计如图1、图2所示，图3为2004-2014年矿泉水占瓶装饮用水的比重。

2.2 矿泉水资源开发管理存在的问题

2.2.1 相关法律法规之间存在矛盾，矿泉水资源多头管理

图1 2004-2014年全国瓶装饮用水产量统计

图2 2004-2014年全国矿泉水产量统计

图3 2004-2014年矿泉水占瓶装饮用水的比重

当前，《矿产资源法》与《水法》的矛盾冲突依然存在, 矿泉水资源受国土资源部门和水资源行政主管部门的双重管理，为此国土资源部门专门请示国务院法制办公室关于矿泉水资源管理的职责分工问题。国法函〔2003〕197号文件做出答复，强调仍应执行中编办发〔1998〕14号文件的规定，同时指出矿泉水资源管理今后的改革方向应该是“发一证、收一费”。但由于《矿产资源法实施细则》规定矿泉水具有水资源和矿产资源的双重属性，目前在实际操作过程中，为了体现矿泉水资源的稀缺性，仍然采用的是双重许可和双重收费的管理方式，企业负担较重。

2.2.2 矿泉水资源利用与保护工作分离

现行的矿泉水资源“双重许可和双重收费”的管理模式，部门多头管理，一方面给企业造成较大负担，另一方面部门之间各自为政，缺乏有效的沟通联系，难以形成合力，各部门只注重自己的利益，导致矿泉水资源审批混乱、监管缺失。主要表现在两方面：在征收资源税费问题上，部门间相互争夺；在保护资源的责任上，部门间相互推诿扯皮。由于矿泉水采矿许可证需要到省级国土资源厅审批，办理程序比较繁琐，手续费用比较高。相比之下，山泉水生产许可证则由县（区）水资源管理办公室审批，手续办理相对简单、需要缴纳的费用较少，导致部分企业把宝贵的矿泉水资源当普通水生产销售，造成了资源的严重浪费。例如：山东省某镇有15家矿泉水生产企业，但拥有采矿许可证的只有2家，其余均以山泉水的名义生产销售优质矿泉水。可见，矿泉水资源多头管理造成了资源开发的混乱和资源保护的不利。

2.2.3 资源管理过分依赖行政手段，缺乏长效机制

现行的矿泉水管理体制过分依赖于行政手段，为了管而管，部分地区所谓的管理就是收费加处罚，缺乏保护矿泉水资源的长效机制，不利于矿泉水产业的健康发展。主要表现在：一是没有落实政府、企业和个人在矿泉水资源开发与保护的具体责任；二是矿泉水资源监测体系、预警机制不完善，矿泉水资源管理技术力量等相对薄弱；三是缺少透明的信息公开制度，公众参与资源保护监管的平台不健全；四是地方政府“重开发、轻保护”的观念依然存在，矿泉水生产企业准入门槛过低。

2.2.4 矿泉水生产企业规模小，缺少高附加值产品

纵观国外饮用水产业的发展，规模化生产已成为一种趋势，许多知名企业的年产量都在百万吨以上，企业生产设备先进，管理水平高。而目前我国的矿泉水生产企业，在规模上与国外知名企业相差甚远。因行业准入门槛低，多数企业投资较少，规模普遍较小，有些地方甚至出现“遍地开花”的局面，难以形成规模效益，缺乏竞争力。目前我国的矿泉水生产企业基本上是资源依赖性的粗放的经营模式。以低端产品为主，产业链不长，产品附加值不高。产品主要以廉价的桶装水和普通的瓶装水为主，缺乏高附加值的高端产品和深度加工产品，缺乏营养、保健、医疗、美容护肤等系列产品，这种状况直接影响着我国矿泉水产业的效益，导致矿泉水资源的浪费。例如：山东省某镇多数矿泉水生产企业投资在500万元以下，全镇平均每一个企业的年产量仅为7500吨左右，个别企业年产量甚至不足3000吨（10万桶），而且产品主要以普通的桶装水为主。

3 矿泉水资源开发保护的对策建议

3.1 完善矿泉水法规，推进统一管理

目前，欧洲许多国家都有矿泉水的相关法律，这些法律都对矿泉水资源的勘探、鉴定、审批、开发、保护等做了明确规定[4]。各国政府对矿泉水勘查开发不同阶段的管理有明确分工。我国由于立法的滞后，给矿泉水资源的管理带来了严重的阻力，现阶段应加快推进矿泉水立法，明确政府部门的职责。

为了推进矿泉水资源的统一管理，建议成立专门的矿泉水管理办公室，负责矿泉水资源的勘查、开发、保护和管理工作。矿泉水管理办公室负责人应由政府主要负责人担当，能够协调国土、水利、环保、卫生、工商等各个部门在技术、政策、规划方面的问题，促进矿泉水资源管理向统一化、简单化、高效化方向发展。

3.2 科学规划，加强节约与保护

在开发利用矿泉水资源之前，查明矿泉水资源的分布及水质、水量，根据其赋存状态，科学规划、合理开发，避免“掠夺式”开采。科学划定矿泉水源保护区，保障矿泉水资源的水质安全。严格执行水源地保护的相关法律规定，加大水源地保护的执法力度，严格查处各种环境违法行为[5]。

3.3 健全生态补偿制度，提高准入标准

建立完善、切实可行的水源地生态补偿制度，要求水资源的生产者、开发者、经营者树立水资源是有偿使用物的观念，合理利用和保护矿泉水资源。建立生态补偿专项资金，形成配套联动的政策合力，推进生态补偿的社会化和市场化。引导社会各方面力量积极参与绿色生态产业发展、生态和基础设施建设。按照“谁受益、谁补偿”的原则，提高政府资源性收费中用于矿泉水保护区生态补偿的比重，多渠道筹集生态补偿资金。

实行严格的天然矿泉水资源开发利用准入制度，提高准入标准，对技术力量薄弱和保护措施不当的企业，通过联合、兼并等措施，确保矿泉水企业的产品质量、企业效益及环保投入。

3.4 加强矿泉水产业扶持

制定矿泉水产业发展扶持鼓励政策，健全天然矿泉水开发利用和保护资金投入保障机制，引导和鼓励不同经济成份的各类投资人，以独资、合资、融资租赁、股份合作制等方式参与矿泉水资源的开发和保护。依法完善与之相配套的土地、税收等优惠政策和措施，在配套基础设施建设、税收优惠、土地使用权申请、专项政策性扶持等方面给矿泉水企业以倾斜，扶持矿泉水产业发展。积极筹措资金，对重点企业实施重点扶持，争取产业开发方面资金，加大对矿泉水生态环境监测、矿泉水资源保护和矿泉水产品质量检测的投资力度[6-7]。鼓励科技创新，支持新技术研发，支持企业建立研发机构，引导企业加大技术改造投入，提升产品科技含量，发展档次高、附加值高的产品，逐步减少单一开采，延伸矿泉水产业链条。

3.5 加强宣传，动员全社会参与矿泉水资源保护

广泛宣传饮用矿泉水的好处及保护矿泉水资源的重要性，提高全民保护矿泉水资源的意识和积极性。开展多层次、多形式的水源地环境保护知识宣传教育，树立“保护水源”意识，推广健康文明的生产、生活和消费方式。充分发挥矿泉水行业协会和咨询机构在矿泉水管理中的重要作用，由政府部门委托专门的监测机构有偿对矿泉水资源进行水位、水质动态监测，加强行业自律，建设信息交流和公众监督平台，促进矿泉水资源的合理开发与保护。

[1] 百度文库.矿泉水的营养与保健作用[DB/OL].（2011-06-16）[2015-04-10]. http://wenku.baidu.com/link?url=aXwVdzLfoXj9U0aY5YIkhcpu8Wt5HDEbEDgija0PrpGE7Cf5H6OCsoH0zCNSPEJ1kXpFYaAi5_lOSm-DtsA06YSu8OEN74BQ1JuEuqf3jh7.

[2] GB8537-2008,饮用天然矿泉水[S].

[3] 新华网.中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见[EB/OL].（2015-05-05）[2015-05-10]. http://news.xinhuanet.com/2015-05/05/c_1115187518.htm.

[4] 张丛林,王毅,乔海娟，等.矿泉水资源管理体制现状分析、存在问题及政策建议[J].人民珠江,2014(6):161-164.

[5] 李金柱,牛晓英,王正平，等.上海市矿泉水资源开发利用中的管理对策[J].上海地质,2004(4):55-59.

[6] 赵胜堂.借鉴国外经验推进吉林省矿泉水产业发展[J].资源・产业,2003(2):43-44.

[7] 章毅.国内外矿泉水资源开发与保护[J].江西食品工业,2005(1):55-56.

Mineral Water Resources Management Based on the Establishment of an Ecological Civilization

WEI Baoxi1, SUN Xiaoling1, LI Shusen2, LI Shu2
(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. Tongliao Institute of Water Planning & Design, Tongliao, Inner Mongolia 028000, China)

This paper analyzes the main problems that we face in the process of development, utilization, and management of mineral water resources. These problems include the following. First,there are some contradictions betweenrelevant laws and regulations; and multi-sectoral management is occurred in the management of mineral water resources. Second, there is no moreattention to the protection of min eral water resources during utilization. Third, resource management is over-dependent on administrative means, so there is no long-term mechanism for protecting resources. Fourth, mineral water enterprises run in small production scale, lack of high value-added products. In light of this, we must develop laws and regulations to promote the uni f ed management of mineral water. At the same time, we should enhance our efforts to the conservation and protection of mineral water with scienti f c plans.We will improve the system for the provision of environmental compensation, and raise environment join-in standard. In addition, we must intensify the industrial support of mineral water; and by using propaganda techniques to mobilize the whole society to participate in the protection of mineral water resources.

mineral water; ecological civilization construction; management; countermeasures

F407.1；F062.2；F062.1

C

1672-6995（2015）08-0027-04

2015-05-11；

2015-07-03

韦宝玺（1987-），男，山东省栖霞市人，中国国土资源经济研究院研究实习员，工学硕士，主要从事国土资源环境经济研究。