构建城市保障房保障对象的诚信机制

■周海燕/文

构建城市保障房保障对象的诚信机制

■周海燕/文

1998年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，自此我国开始建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。2007年8月，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，我国住房制度改革由此进入新的里程。此后，保障房建设速度不断加快，覆盖范围不断扩大，城市中低收入住房困难户住房压力得到有效缓解。然而，在保障房分配使用过程中，出现了保障房分配后闲置、转租、转售等现象，出现了“开着宝马住保障房”的怪象。这与保障房的居住保障功能是相违背的。消除遏止这些不合理的现象，是进一步推进保障房建设过程中必需解决的一个大难题。在我国保障房行政管理力量相对有限的情况下，加强保障房保障对象自律，构建保障对象诚信机制相当重要。

一、当前保障房保障对象失去诚信的种种表现

当前，由于保障房监管力度有限，部分保障房保障对象抱着侥幸心理，不符合条件的也去申报，超出了保障条件的保障对象仍然占着保障房，不主动退出，有的甚至等到查出来，还占着不退，从而造成保障房退出难题。从个人行为来看，实际上是不讲诚信的。从全国各地城市保障房分配使用来看，保障房保障对象失去诚信的情况有以下几种。

（一）拥有商品房同时拥有保障房

一个住户同时拥有商品房和保障房，按获取商品房和保障房的先后顺序，又可分为两种情况。一是已经拥有商品房但后来却又违规购买或者租用保障房，申请购买或申请承租保障房的审查环节未能查出，让少数人混水摸鱼“混”得了保障房。二是先购买或者租赁了保障房，后来收入提高，到商品房市场购买了商品房，于是出现了应该退出保障房而实际上并没有退出。1990年代未、21世纪初获得经济适用房的住户，目前已有不少随着收入提高买了商品房而经济适用房并未退出。

（二）拥有两套及以上保障房

依据是否获得房屋产权，保障房可分为购买型保障房和租赁型保障房。购买型保障房包括经济适用房和限价商品房，拥有产权；租赁型保障房包括廉租房和公租房，没有产权。实际上，由于种种原因，拥有一套以上保障房的家庭依然存在，可分为以下几种情况。

第一种情况是拥有两套以上产权保障房，主要是两套以上经济适用房。又分几种情况：①婚前两人各拥有一套经济适用房而婚后并没有退出其中的一套，造成一个家庭拥有两套经济适用房。②因工作调动在甲地拥有一套经济适用房，在乙地又拥有一套经济适用房，要退出一套而并没有退出。③一个住户违规购买两套以上经济适用房，可能是夫妻双方各买一套。④近年来，政府推出限价商品房，要求购买限价商品房的住户退出原来的保障房，住户没有主动退出，出现了同时拥有经济适用房和限价商品房的情况。

第二种情况是购买型保障房+租赁型保障房。经济适用房+廉租房（公共租赁房）是常见的组合类型。①违规获得经济适用房和廉租房（公共租赁房）。据《南京日报》2011年12月20日报道，有一住户已经拥有了一套经适房，还占着一套廉租房。住户是一名低保户，但在本市区拥有经济适用房，相关部门8个月未能收回廉租房。②获得经济适用房但还没入住，仍住在廉租房（公共租赁房），处于过渡期，造成同时拥有两套保障房的情况，这种情况下，住户一般不会主动退出廉租房（公共租赁房）。有住户住进了经济适用房，把廉租房非法对外出租，仍安排部分家庭成员入住。

二、保障对象失去诚信的诱因分析

整体来看，社会的大环境是对保障对象失去诚信的宽容，“不得白不得”，相关立法没有跟上去，保障对象失去诚信却不需要为此付出代价或者为此付出的代价甚微。仔细分析，在准入、监管、执行退出、惩处等环节有着不同的诱因。

（一）准入审查难，保障对象心存侥幸

在准入方面，尽管各城市对保障房获取制定了意见或者办法，有些地方出台了住房保障条例，但还是有不少人浑水摸鱼。据审计署2010年底公布的数据，在重点调查的32个城市中，有18个城市向2132户不符合条件的家庭分配了廉租房。截至2011年11月，北京仅在街乡初审阶段便查出3万多户不符合申请条件的家庭。为何有这么多人抱着侥幸心理想混进去？一是没有惩罚机制对报虚假材料的人进行惩罚，即使查出来了，也没相关处罚措施。二是目前的审核公示制度难以完全把关。保障房管理部门工作人员力量和庞大的保障房对象群体相差悬殊，因而一般依靠所报文字材料进行初审，通过文字材料很难辨别真伪。囿于工作人员少、工作量大面广的情况，一些入户调查主要依据申报者单位加盖公章的收入证明。通过了初审，接下来是公示，公示制度原本是想借助社会力量进行有效监督。然而，公示一份名单，能否真正实现社会监督？笔者认为难以实现，社会公众看到的是一份保障对象名单及其基本信息，对保障对象的收入、资产等关键信息不得而知，又怎能谈得上监督？

（二）动态监管难，保障对象被动核查

保障房住户的收入、资产是动态变化的，一旦家庭收入资产超出了保障范围，就须退出保障房。然而，从目前的实践来看，很难对收入资产等信息进行动态监管。保障房管理部门掌握的是房产信息，缺乏收入资产动态信息。尽管对经济适用房上市交易做出了规定，住户向房地产主管部门申请办理经济适用住房上市交易手续，按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府财政主管部门交纳土地收益等相关价款后进行交易。实际上，有住户购买了商品房，经济适用房并未退出，也未上市交易。对租赁型保障房，如对廉租房通过年审来进行动态监管，也就是说，由住户报审核材料。在社会信用体系尚不完善的情况下，审核材料的真实性很难得到保证。面对大量的审核材料，保障房管理部门工作人员不可能逐一地去相关部门查询。还有一种情况是住户不主动参加年审，或者拒绝参加年审，增加政府动态监管难度。某市在2011年年审中，对18000多户保障对象进行审核，退出了相关保障的有388户，可是还有292户联系不上或拒交审核材料。

（三）执行退出难，保障对象退出积极性不强

从国家到地方，都对保障房分配使用出台了规章制度。经济适用房退出的法律依据有《经济适用房管理办法》等。租赁型保障房退出的法律依据有《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》、《廉租住房保障办法》和《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》等部门规章。虽有规章制度，但在近些年来的保障房管理实践中，保障房退出仍是一大难题。保障房存在获利空间，住户一般不愿主动退出，查到了仍占着不退，这样出现了廉租房转租、经济适用房出租、保障房闲置等现象。保障房管理部门向法院申请强制退出，这样一来，增加了行政成本，增大了执行难度。根据博弈论分析，在保障房退出问题中，当政府不惩罚的情况下，家庭采取的拖延策略有利可图时，部分家庭会选择拖延策略，以便延长享受保障房的优惠政策，同时规避购房压力，其他原本打算退出的家庭也会逐渐调整策略选择拖延。

（四）惩罚处置难，保障对象逍遥法外

保障房管理力量相对薄弱，加上缺乏住房法律，增加了惩罚处置的难度。对于提供虚假申报材料的住户持的是宽容态度，仅仅是取消资格。尽管不少地方对提供材料时有弄虚作假的行为，规定了几年内不得申请保障房购租，然而等到再次申请时没有可供核查的信息平台，核查是否有过弄虚作假的行为。对于拒绝提供审核材料的住户也没有实施惩罚处置。对违法违规骗购、骗租保障房行为，目前采取的措施是清退保障房，没有对这种行为进行严厉的惩罚处置。据调查，某地级市累计对189户不符合保障条件的住户仅仅是进行了清退。

三、构建保障房保障对象诚信机制

（一）加强政策宣传，推动诚信申报

保障房管理职能部门要加大对名类城市保障房政策解读，组织专业人士进行宣讲，让居民全面准确把握政策，尤其是申报的门槛条件，要求保障对象严格按照申报条件自己甄别，如实填报经济收入资产状况。通过宣传，在全社会树立一种思想，即保障房是稀缺资源，是用来保障居民基本居住权利的，任何人都不能骗取。

（二）加强动态监管，推动诚信退出

国外如新加坡之所以能在租屋轮候制度中实现较好的退出，主要是由于其建立了集合个人税收、房屋权属、个人信用、身份证管理的智能信息系统，能实现对居民资产变化的动态管理。国内的城市如上海作出了有益的探索。该市于2009年成立了国内首家“居民经济状况核对中心”，建立起涵盖10多个部门、单位的信息化比对专线，用于查询家庭的银行存款、股市交易、纳税记录、房产拥有、公积金缴纳等信息。据统计，自2007年3月至2011年年底，受居民申请家庭委托授权，核对中心对24000余户廉租房申请家庭进行核对，有600多户家庭被检出，2010年前三批次共有产权房（经适房）申请审核中，共有3675户家庭被检出。借鉴国内外先进经验，建立起统一的城市保障房保障对象信息平台，以城市为单位，将申请保障房对象的相关信息，在统一的信息平台上公布，信息可随时公开查询。公安、社保、地税、车管、银行等有关部门负责提供相关信息，并及时更新。相关职能部门根据信息核查并下发退出通知。同时，要求保障对象把自己的收入和资产状况与政策要求进行比对，一旦超出门槛条件，自己申请退出，把保障房让给需要住房的低收入者。

（三）引导社会力量监督，形成诚信氛围

城市政府对通过初审的廉租房、公租房等保障房对象进行公示，公示期少则几天，多则十几天，显然公示期过短。在这么短的时间里，再加上受“事不关己，高高挂起”思想的影响，难以借助社会力量监督。因此，需要建立起有多种渠道可供社会力量进行长期进行监督的机制。建立奖励性举报制度，保障房主管部门专设接受举报部门，既接受来自社区的，也接受来自企事业单位的举报。对已经分配出去的保障房使用情况借用社会力量进行监督，一旦出现违法违规行为，要进行严惩。举报者对避免保障房社会资源的浪费作出了贡献，因此，应对举报者进行相匹配的奖励。长期以往，便可在全社会逐渐形成诚实申报的氛围。

（四）加大处罚力度，提高违规成本

目前，难以杜绝虚假申报、骗购骗租、转租转售、拒绝年审、闲置浪费保障房等行为，惩罚力度过小是一个重要原因。目前，有城市制定了法规，如深圳出台的《保障房条例》，对在申请或轮候中弄虚作假骗取住房保障的，以及擅自转让、出租保障房等情况，处以1万元至3万元的罚款，违法所得将被没收。以特区城市的房价，这种处罚力度相比房产价值实在太小，因而也就有人愿意冒险。在新加坡，违规申请保障房者将面临高达5000新元的罚款或者6个月的监禁，或者两者兼施。在香港，判罚款2万港币及监禁6个月。而在我国很多地方对这些违法违规行为，甚至没有处罚，有的地方只是退回申请材料或者审核材料，有的只是清退保障房。笔者建议对违法违规行为要加大处罚力度，提高违法违规成本，消除侥幸心理。各地要结合当地经济社会发展水平，加大处罚力度，形成处罚威慑力。既要加大对初次申报时弄虚作假行为的处罚，也要加大对应退而不退的“拖延行为”的处罚力度。

（五）建立诚信档案，促进保障对象自律

保障房管理部门对保障房保障对象在初次申请保障房时，应建立个人信息帐户，同时建立个人诚信档案。个人住房诚信档案主要用来记录个人申请使用保障房的历史，在何时何地申请过保障房，可查是否有违规违法记录。通过建立诚信档案，树立诚实申报理念，促进保障对象自律。

本文系湖南省社会科学基金项目“湖南省城市保障性房准入及退出机制研究”（项目编号：2010YBA155）阶段性研究成果之一。

（作者单位：湖南省社会科学院）