低碳城市建设的规划实践——以杭州市为例

■禚振坤 吴洁珍 吴红梅 何　恒/文

低碳城市建设的规划实践
——以杭州市为例

■禚振坤 吴洁珍 吴红梅 何恒/文

气候变化深刻影响着人类生存和发展，是当今世界各国面临的共同挑战，城市是人类经济社会活动的中心，城市所排放的温室气体占到全球总量的75%，因此，城市的低碳发展就成为应对气候变化的关键举措。当前，我国很多城市主动应对气候变化，加快转变城市发展方式，积极探索低碳城市建设的路径方式。作为首批试点城市之一，杭州在低碳城市建设的实践探索方面取得了一定实效。本文以杭州为例探讨低碳城市建设的规划实践。

一、低碳城市的内涵特征

低碳概念首先由英国在《我们未来的能源——创建低碳经济》白皮书中提出的“低碳经济”引申而来，但直至目前，也没形成比较一致的低碳城市概念。从既有的一些研究成果看，基本可分为两类观点：一类认为低碳城市就是在城市内推行低碳经济，实现城市的低碳排放，甚至是零碳排放；另一类则认为低碳城市是一种全新的城市发展模式，除了推行低碳经济外，还包含诸如低碳生活、低碳社会等方面内涵。

本文认为，低碳城市是指通过经济发展模式、消费理念和生活方式的转变，实现有助于减少碳排放的城市建设模式和经济社会发展模式，并最终实现可持续发展的城市。低碳城市具体表现为三个方面的基本特征：一是城市经济的低碳化，从产业发展、单位产值碳排放、单位产值能耗等角度考虑，合理的产业结构和低碳能源的开发是建设低碳城市的基本保证；二是城市功能布局的科学性，从交通、能源、建筑等角度考虑，特别强调城市空间结构的紧凑性，合理规划城市发展空间；三是城市生活的健康化，市民的生活理念和行为实现低碳转型，从日常生活做起，减少含碳产品的使用，实行可持续的消费模式。建设低碳城市，既是经济发展方式、社会运行模式、市民生活方式的变革，更是城市发展模式的全方位革命。

二、杭州建设低碳城市的现实基础

（一）具备建设低碳城市的先发优势

杭州市低碳城市探索启动早、力度大，2008年出台《杭州市建设低碳城市工作方案》和《关于建设低碳城市的决定》，工作推进的广度和深度均属国内领先，如低碳社区、低碳家庭、节能建筑等方面的探索和尝试，低碳型高新技术产业园区的建设，楼宇经济、文化创意等现代服务业的培育，国内外一流的节能环保、新能源等低碳领域企业和项目的引入。

（二）具备建设低碳城市的综合实力

2013年，全市实现地区生产总值8343.52亿元，人均GDP超过1.5万美元，已处在上中等收入水平向高收入水平迈进的阶段。三次产业结构比例为3.2∶43.9∶52.9，服务业主导地位突出，十大主导产业具有较强的低碳化特征。城镇居民人均可支配收入39310元，农村居民人均纯收入18923元，消费能力、消费水平、现代化设备拥有率等指标均居全国前列。

（三）具备建设低碳城市的内在要求

杭州一直致力于打造全国宜居品质城市，多次被评为中国最具幸福感城市和十佳宜居城市。按照“都市经济圈”、“城市”、“新城”、“城市综合体”四个层面，积极推动城市有机更新、打造紧凑型城市。杭州居民素质水平较高，低碳城市理念得到广泛认同，垃圾分类处理、精装修和节能建筑推广等得到广大市民拥护，公交出行、单车出行蔚然成风。

表1 2005年和2010年杭州市各部门耗电碳排放情况表

（四）具备建设低碳城市的优越条件

杭州市积极改善城市生态环境，结合优越的自然条件，构建起“山、湖、城、江、田、海、河”的生态基础网架，是生态优良的全国森林城市，全市森林覆盖率超过65%，建成区绿化覆盖率约40%，森林固定二氧化碳总量达到1亿吨以上，单位GDP能耗持续下降，显著低于全国和全省平均水平，建设低碳城市的生态环境本底较好。

此外，从“十一五”期间二氧化碳排放量的分析看，碳排放强度不断下降，但排放总量仍呈上升态势。基于部门用电统计数据，可以发现工业企业能源活动是二氧化碳排放主要源头，约占70%左右（表1）。基于工业耗能测算，2010年工业企业二氧化碳排放总量为6115万吨，单位工业产值碳排放为0.55吨/万元，电力、热力的生产和供应业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼及压延加工业等行业碳排放强度较高。

图1　碳排放强度较高的工业情况

三、杭州建设低碳城市的思路和目标

（一）低碳城市建设的总体思路

以科学发展为主题，贯彻落实杭州市关于建设低碳城市的决定，扎实推进国家低碳城市试点工作，加快转变经济发展方式，积极探索一条城市以低碳经济为发展方向、市民以低碳生活为行为特征、政府公共管理以低碳社会为建设蓝图的绿色低碳发展道路，着力建设低碳经济、低碳交通、低碳建筑、低碳生活、低碳环境、低碳社会“六位一体”的低碳示范城市，力争科学发展水平走在全国全省前列。

（二）低碳城市建设的基本原则

坚持科学谋划、重点突出。要立足当前、着眼长远，从确保区域经济社会健康良性发展的角度，按照系统建设的要求进行科学谋划、统一部署，围绕转变发展方式的长期目标，重点解决存在的突出矛盾和关键问题，切实提高低碳发展能力。

坚持资源整合、全民参与。既要加强政府在发展低碳经济中的引领作用，提供有利的政策环境和公共服务，又要发挥市场调节机制的基础性作用，充分调动各类企业、社会团体、公众参与的积极性、主动性和创造性，通过资源整合，凝聚低碳城市建设合力。

坚持理念创新、技术引领。将低碳城市发展理念与社会价值观念创新紧密结合，与生产方式、生活方式全面衔接，以理念创新带动技术、标准、体制、机制、管理等方面的创新，充分重视科技创新的重要作用，通过推广应用低碳技术，逐步提升碳生产力。

坚持区域统筹、特色示范。低碳城市内涵宽广，涉及方方面面内容，在发展过程中要结合不同区域的特点，强化互补互促互联，在整体目标统一的前提下，因地制宜，推行不同地区、不同领域、不同行业、不同侧重的特色示范，为低碳城市建设工作提供借鉴实践。

坚持项目带动、责任落实。要谋划一批示范性强、带动面广、关联度高的低碳项目，进一步发挥重点项目的载体和示范作用，使市委、市政府的重大决策部署能够落到实处。各相关部门要各司其职，明确工作目标和责任，使低碳城市建设落到实处。

（三）低碳城市的建设目标

低碳城市的目标确立受制于两个方面：一是国家和省里下达的节能减排指标，具有强制约束性，是必须达成的；二是兼顾城市的正常发展需求，过去粗放型、高消耗的发展模式转型不可能一蹴而就，需要在低碳和发展之间寻求一个平衡点。

基于上述考虑，结合低碳城市的评价指标体系，规划确定杭州低碳城市的总目标是单位地区生产总值二氧化碳排放量在“十二五”期末较2005年下降40%以上，具体包括六个方面内容：一是以低碳产业体系为核心的低碳经济基础初步形成，产业结构明显低碳化；二是以节能技术应用为重点的低碳建筑得到广泛推广；三是以低碳出行为主要特征的低碳交通体系更加健全；四是以绿色消费为特点的低碳品质生活方式逐渐形成；五是以增强碳汇能力为目标的低碳环境建设取得实效；六是以新型城市管理为主体的低碳社会建设稳步推进。

表2 杭州低碳城市建设主要指标现状及目标值表

四、杭州低碳城市建设的主要任务

（一）建设低碳产业集聚区，构建低碳产业载体

大力扶持现代服务业，引导制造业服务化发展，稳步提升第三产业增加值占比，有效降低万元生产总值碳排放强度。倡导低碳设计，以设计为起点从源头降低产品在制造、储运、流通、消费乃至回收等各个环节的物质和能源消耗。积极发展都市农业、电子信息、生物医药、新能源、新材料、休闲旅游、文化创意、金融、商贸、现代物流等顺应低碳发展潮流的重点产业，大力推进工业节能减排减碳，应用新型技术对传统优势产业进行改造提升，构建废旧家电、废旧汽车、废旧机电和垃圾回收四大静脉产业链，以杭州高新开发区、杭州经济开发区、杭州钱江经济开发区、大江东新能源产业园、新加坡科技园等为依托，建设一批低碳产业载体平台，

（二）推广利用清洁能源，构建低碳能源体系

大力发展水源热泵和地源热泵，推进新安江、富春江、钱塘江、笤溪等水源和地下水热能资源利用，大型公共建筑优先选用水源热泵系统。推进临安等城市利用空气源空调技术。加快推进生活垃圾焚烧发电工程、填埋气体发电工程，加强农村沼气池建设，积极推广秸秆气化燃料和固化成型燃料。积极开展钱塘江潮汐能利用研究。加快新能源汽车发展，重点发展混合动力汽车和纯电动汽车。增加天然气对煤炭和石油的替代，提高天然气在能源消费中的比重。积极推广分布式能源利用系统。抓好重大节能技术改造和示范工程，支持钢铁、有色金属、电力、化工、建材等行业开展以水煤浆应用技术、余热余压利用、变频调速技术、系统能源优化等为主的节能技术改造。突出抓好重点耗能行业和年耗能3000吨标煤以上的企业节能工作，坚决淘汰高碳产业的落后产能。实行固定资产投资项目节能评估审查制度，建立淘汰落后产能问责制。

（三）推进森林城市建设，构建固碳减碳载体

发挥杭州市丰富的森林、湿地资源优势，发展碳汇林业、生态林业和特色林业，提高森林固碳能力。加强森林固碳能力的计量与监测，探索建立区域性森林碳汇交易平台，鼓励大型企业、组织、团体出资营造碳汇林或购买森林碳汇。依托钱塘江、富春江、新安江、浦阳江以及湘湖、南湖、千岛湖、青山湖、分水江库区等水资源，深入实施河道综合保护工程，增加湿地碳汇。加强城市生态带建设，严格控制生态带内的建设开发内容与强度，提高生态保护能力。完善环保基础设施，控制二氧化碳和污染物排放。推行“垃圾清洁直运”模式，形成安全焚烧、卫生填埋及综合利用互为补充的垃圾处理模式。完善城镇污水处理厂和管网布局，落实大气污染防治行动计划。

（四）加强低碳技术研发应用，构建低碳创新载体

围绕重点行业节能减排、清洁能源开发利用、碳捕集与封存等关键低碳技术的研发、推广和应用，着力培育创新主体，充分发挥企业、科研院所、高等院校的共同作用，依托工程研究中心、企业研发中心、重点实验室等平台载体作用，引导和支持创新要素向企业集中，促进科技成果尽快转化为现实生产力，抢占低碳技术制高点。建设低碳技术示范载体，鼓励企业加强低碳技术开发与应用，推进低碳技术标准化、产业化和市场化发展。建立低碳技术合作机制，加强与发达国家在低碳技术领域的合作与贸易，充分吸收国外先进技术和理念，加快自身技术创新步伐。

（五）优化城市功能结构，构建低碳建筑载体

以新城建设引领城市有机更新，以城市综合体强化城市功能培育，打造“紧凑型城市”发展模式的样板和集先进制造业基地、高教功能区、物流园区、生活居住区于一体的现代化城市中心区。构筑以市区为中心、县城为基础、中心镇为节点、公路水路铁路三路互通为骨架的市域网络化大都市，实现城市结构低碳。统筹考虑市区地下空间资源，加快规划地下空间综合利用。完善低碳建筑监测管理体制，从实施绿色屋顶、既有建筑节能改造、可再生能源建筑应用等方面入手，努力打造低碳建筑。新建建筑在设计、施工、监督到验收等环节的全过程实行低碳监管制度，推进系统节能节地节水节材，实现城市建设低碳。

（六）建设低碳示范社区，构建低碳生活载体

积极动员全社会参与，以低碳示范社区试点建设为切入点，推广低碳社区规划手段、建筑技术、管理方式和居民生活方式，建立低碳、经济可行、社会包容、环境友好、资源有效的示范社区。从科普宣传入手，以家庭为载体，构建低碳展示宣传体系，开展社区低碳宣传活动，形成低碳社区建设氛围。借鉴国际低碳社区、“碳中和”社区成功经验，建成一批标杆性“低碳社区”。社区规划布局要注重住宅和交通的生态设计，建立公共热泵系统，开发利用太阳能、地热等可再生能源。提倡低碳物业管理，推进生活垃圾分类收集处置工作。组织编写低碳生活家庭行为手册，开展节能减排全民行动，倡导低碳生活方式。

（七）发展公共交通，构建低碳交通体系

加快建立以低碳为特征的城市交通体系，提高交通运输的能源效率，改善交通运输的用能结构，优化交通运输的发展方式。分层次建设轨道网通道，大力推进地铁、城际铁路等轨道交通发展，建设地方铁路专线（杭州-淳安），连接杭州铁路南站、富阳、桐庐、建德、淳安等西部四县市及主要片区。突出“公交优先”政策，构筑由轨道交通（快速公交）、公共汽车、出租汽车、“水上巴士”、“水上的士”、“免费单车”共同组成的公共交通服务体系。建立和推广城市慢行系统，结合社区支路、景观支路、游步道等，加快建设城市绿道。加强机动车管理，鼓励购买小排量、新能源等环保节能型汽车。推进智能化交通设施建设，建立实时、准确、高效的运输综合管理系统。

（八）推行特色试点工程，构建示范城市载体

突出园区、产业、能源、交通、建筑、交通、生态、科技等领域，扎实推进低碳城市发展的重点示范工程，建设一批低碳示范项目。结合各县（市、区）的发展基础，推动区域特色试点，采用地方申报、全市统筹的办法，明确试点方向，充分发挥示范带头作用，积累低碳城市建设经验。积极争取国家低碳示范试点和各类国家级低碳试点项目，争取世界自然基金会“中国低碳城市发展项目”，定期举办低碳试点交流研讨会。健全各级财政投入机制，建立低碳试点专项基金，有力推动各地区试点工作开展。

五、结束语

当前，我国正快步迈向城市社会，低碳城市理念的引入为城市化的科学发展提供了理论指导，但低碳城市规划尚处在理论和实践的探索阶段，通过杭州的低碳规划实践，发现今后需要加强以下几个方面的研究：第一，如何界定低碳城市，以及选用怎样的评价指标体系，既要体现低碳城市的特征，又要充分与城市的发展结合起来；第二，是全面出击还是重点突破，低碳涉及的面非常广，但对一个城市而言，受经济、社会等方面制约，在特定发展阶段可能会面临不同的选择；第三，重视低碳技术和金融的支撑作用，这二者将为低碳城市建设的提供源动力；第四，政府、社会、居民的全面参与是推动低碳城市建设的关键，缺少任何一方的支持，低碳城市建设都不会成功。

（作者单位：浙江省发展规划研究院）