关于我国玉米价格波动及调控政策的思考

玉米作为用途最为广泛的粮食品种，在我国粮食市场占据重要地位。改革开放以来，我国玉米价格波动呈现明显的趋势性和周期性特点，供求、政策、成本和国际因素是影响我国玉米价格波动的主要因素。纵观我国玉米市场发展和调控政策的变迁，深入分析不同时期调控政策的利弊，有助于新时期进一步调整和完善我国玉米价格调控政策。

一、我国玉米价格波动特点

（一）趋势性特点

自1978年改革开放以来，我国玉米价格经历多次波动，这种波动是随着我国粮食流通体制转轨和购销市场化的进程而发展变化，与玉米市场供需变化、粮食政策调整等因素密切相关。总体来看，我国玉米价格呈长期波动上升趋势。

缓慢上升阶段（1978—1993年）。在粮食流通体制转轨前期，我国实行的统购统销和合同定购政策，均以政府定价主导市场价格。由于市场调节成份十分有限，这一阶段玉米价格运行相对平稳，稍许波动主要是政府为促进生产缓解供需紧缺，以及理顺购销价格而进行调价所致。

急剧上升和大幅下降阶段（1994—1998年）。随着我国玉米供需形势好转，长期实行的统购统销制度取消，我国逐步扩大市场调节比重，玉米价格波动开始更多受市场因素的影响。但由于市场机制不健全，改革政策不配套，以及宏观调控的方式和手段存在缺陷，玉米价格波动幅度加大。出现急剧上涨和大幅下降情况，1994年玉米价格的涨幅近60%，1996年的降幅为14.6%，上涨的幅度远超下降的幅度。

恢复性上涨阶段（1999—2004年）。由于连年增产，我国玉米供需出现阶段性过剩，国家开始推进购销市场化改革，市场定价机制得到有效发挥。玉米市场波动频繁，价格呈恢复性上涨。

不断攀升阶段（2005—2014年）。2004年粮食购销完全市场化后，受玉米深加工需求快速发展，国家临时收储政策推动，玉米生产成本攀升，以及国际市场传导等因素影响，我国玉米价格波动频繁，呈现不断攀升趋势，2012年突破100元/50公斤，2014年达到120.8元/50公斤，创历史新高。

（二）周期性特点

改革开放30多年，我国玉米价格呈现较为明显的周期性特点。按波谷—波谷划分，可划分为六个周期（见表1）。第一个周期（1978—1991年）经历的时间最长，周期长度为12年。第二个周期（1991—2000年）缩短至9年，但波动的幅度最大，达到217.5%。第三个周期（2000—2002年）、第四个周期（2002—2005年）和第五个周期（2005—2008年）经历的时间明显缩短，波动幅度虽低于前两个周期，在12%—35%之间，但波动频率加快。第六个周期（2008—2013年）又明显延长，波动幅度加大，达到65.3%，且波峰价格远超前五个周期。

可以看出，在流通体制转轨时期，我国玉米价格波动的周期较长，政府定价主导玉米价格，价格以上调为主，且周期扩张的时间较长；随着市场调节比重不断提高，我国玉米价格波动周期有所缩短，但政策失误也导致了玉米价格的剧烈波动。市场化改革之后，玉米价格波动周期明显缩短，平均周期长度为2—3年，价格上涨、下降速度加快。2008年以后，影响我国玉米价格的因素明显增多，尤其国家临时收储政策托市作用的弊端日益显现，玉米价格波动周期被拉长，并加速向上波动。

二、影响我国玉米价格波动的主要因素

在改革开放以来的30多年中，影响我国玉米价格波动的因素很多。其中，供求因素、政策因素、成本因素、国际因素是影响玉米价格的核心或最主要因素，在不同的时期产生着各自的影响力。这些因素常常叠加，共同发生作用，导致我国玉米价格波动上升，周期性波动加剧，甚至出现异常波动情况。

（一）供求因素

供求关系是决定玉米价格波动的基本因素，各种因素通过影响供求双方，对玉米价格产生影响。供求关系一旦出现失衡，供求紧缺或供求过剩都会导致国内市场玉米价格不同程度的波动。

流通体制转轨时期，我国玉米产量波动较大，受自然灾害和政策调整影响，1981年、1985年、1988年、1992年均出现玉米减产情况；而玉米作为应用最为广泛的粮食品种，主要用作饲料和工业原材料，随着工业化、城镇化的发展和人民生活水平的不断提高，玉米消费需求不断扩大；玉米供应形势紧张促使政府多次大幅提高玉米收购价，以促进玉米生产，保障市场供应。1995年后我国玉米连年丰收，库存大增，供求关系因此发生转变，玉米供给出现阶段性过剩的局面，玉米价格一路下滑，从1995年的67元/50公斤降至2000年的42.8元/50公斤。

市场化改革时期，在国家长期惠农政策的背景下，随着科技进步和农业生产力的提高，我国玉米产量总体呈增长趋势；而玉米深加工的快速发展，也促使玉米消费需求呈刚性增长。受耕地、水资源和气候条件等因素制约，我国玉米产量增长有限，即使在2004—2013年连续十年增产，增速也趋于减缓，往往滞后于消费的增长。供需形势长期偏紧，是推动这一时期玉米价格不断向上波动的重要因素。

（二）政策因素

粮食是关系国际民生的特殊商品，玉米作为国家重点调控的粮食品种之一，其价格走势深受国家宏观调控政策影响。

在市场化改革之前，我国经历了长达近40年的统购统销以及合同定购、保护价收购模式下的政府定价，政府定价主导了整个玉米市场价格水平。20世纪80年代和90年代中期的玉米价格大涨，就是在国家刺激粮食生产的政策主导下促成。为扭转玉米市场供应紧张的局面，1984年、1989年国家先后两次大幅提高玉米收购价格。1993年主产区减产，国家又加大提价的力度，1994年提价幅度近40%，最终在1995年将玉米价格推升至67元/50公斤的历史上第一个高峰。

逐步推进市场化改革后，我国玉米价格由政府定价向市场供求形成价格的方式转变。对玉米的宏观调控手段趋向多样化，更强调间接调控。一方面，通过实施粮食补贴政策促进生产，保障市场供应，稳定市场价格。另一方面，通过调整玉米深加工政策和进出口贸易政策，扩大或减少玉米供给，间接影响市场价格。

国家对玉米等粮食的宏观调控突出表现在托市的作用上，尤其是2008年以来实行的玉米临时收储政策，在市场需求低迷时，有效地支撑了国内的玉米价格。但也造成市场供应趋紧时，难以抑制市场价格过度上涨。临时收储价格逐年提高，政策主导了市场价格攀升，是玉米价格屡创新高的重要原因，也是导致2010年玉米价格异常波动的重要推动因素。

（三）成本因素

成本是决定玉米价格的重要因素。人工、土地、生产资料构成玉米销售价格的主要成本，成本的上升或下降，会推动玉米价格的上升或下降，从而引起玉米价格的波动。

流通体制转轨时期，政府定价主导市场价格，玉米成本与市场价格之间的相关性较弱，有时甚至出现背离的现象。随着市场的放开，玉米成本对市场价格的影响日益显著。我国经济持续快速发展，促使农村大量青壮年劳动力涌入城市，从事农业生产的劳动力减少，使得农村种地人工成本迅速增加。同时，在通货膨胀的大背景下，房价不合理上涨拉高地价，进而推动土地租金的大幅上涨。此外，能源是化肥的主要生产原料和农机动力来源，以原油为主的国际能源价格自2004年以来高涨，推高了化肥的价格，增加了玉米种植成本。在玉米总成本中，人工成本占比最高，达40%左右，土地成本、化肥等农业生产资料分别占20%左右。2004—2013年，玉米人工成本、土地成本，化肥等农业生产资料分别上涨了3.5倍、3.2倍、2.1倍， 成本的高涨推动玉米价格不断攀升，玉米价格从2004年的 58.1元/50公斤上涨至2014年的120.8元/公斤，上涨了1.1倍。

（四）国际因素

我国玉米市场受国家宏观调控，价格走势相对独立。但随着我国加入WTO后玉米市场对外开放程度的提高，玉米进出口贸易格局的改变，以及玉米期货市场的发展，国际玉米价格波动对国内玉米价格的影响逐步增强，成为2008年以来我国玉米价格持续攀升的重要因素。

玉米大规模净进口冲击国内市场。1999年市场化改革后，我国玉米自给有余，呈净出口状态，2003年出口达到1639.1万吨的历史最高纪录，成为仅次于美国的世界第二大玉米出口国。但此后随着玉米深加工的快速发展，供需形势偏紧，我国玉米出口逐年减少。受收储价格攀升的影响，国内外玉米价格倒挂。自2010年起我国由玉米净出口国转为净进口国，其中，2012年净进口规模达495.1万吨，为近年最高进口水平。大规模低廉进口玉米对国内市场形成冲击。

国际玉米期货市场影响国内市场。美国是世界最大的玉米生产国和出口国，芝加哥期货交易所（CBOT）玉米期货价格是世界玉米价格的“风向标”。2004年9月22日，我国玉米期货在大连商品交易所上市交易。随着市场规模的扩大，美国CBOT玉米期货价格的影响逐步显现，大连玉米期货跟随涨跌趋势明显。据测算，两者的相关系数为0.29，即美国CBOT玉米期货价格变动1%，导致大连玉米期货价格变动 0.29%。世界生物能源的快速发展，赋予了玉米能源属性。金融危机导致的全球流动性过剩，推动投机资金大举进入农产品期货市场，也使玉米兼具金融属性。玉米的能源属性和金融属性显著提高了国际市场玉米价格波动幅度，也加剧了国内玉米价格的波动。2010年我国玉米丰产，产量较上年增长了8.1%，但国内玉米价格却一路高涨。玉米价格的大幅上涨并非供给短缺引起的合理上涨，而是在全国玉米总供给充裕背景下，受国际市场冲击而引起的异常波动。

三、我国玉米价格宏观调控政策的利弊

我国玉米价格波动深受政策因素影响，回顾改革开放30多年玉米调控政策的演变，深入分析不同时期政策的利弊，有助于新时期进一步调整和完善玉米价格调控政策。

（一）政策的演变

改革开放前，我国对玉米等粮食长期实行高度集中的计划管理，由政府定价，统一收购，统筹定量供应，简称统购统销。自1978年起，我国开始流通体制转轨，逐步缩小对玉米等粮食的计划管理范围，扩大市场调节比重。1999年进入市场化改革时期，通过主销区试点，全面放开市场，发挥市场机制的作用，逐步形成较为完整的宏观调控政策体系。

调整统购统销。改革开放初期，我国仍实行统购统销制度，但为促进玉米等粮食生产，缓解供求紧张格局。出台“减购提价”政策，减少玉米等粮食征购数量，提高统购价格和超购加价幅度。同时，适当开展玉米等粮食议购议销，议购价格按市场价格确定，允许多渠道经营，提高玉米等粮食流通效率。这一时期主要是开始改变原有的计划调控方式，对玉米等粮食统购统销制度进行调整，初步形成市场调节的雏形。农民种粮积极性因此得到有效调动，玉米产量逐年增加，供给短缺的状况逐步改善，为进一步推进流通体制转轨创造了条件。

合同定购。从1985年起，国家取消玉米等粮食统购，实行合同定购，定购以外的粮食可以自由上市。但受玉米大幅减产，市场价格迅速上升的影响，合同定购推行遇到困难，1990年改为国家定购。同时，为解决农民“卖粮难”问题，保护种粮农民积极性，以及增强宏观调控能力，国家建立粮食专项储备制度。鉴于购销价格倒挂，加重财政负担，1993年，取消统销价格，放开玉米等粮食销售价格。我国实行了近40年的粮食统购统销制度由此结束，开始建立依靠市场手段对玉米等粮食价格进行宏观调控。

保护价收购。由于放开销售价格后遭遇减产，引发玉米等粮价空前爆涨。自1994年起，国家加强对玉米等粮食市场的管理，玉米收购和批发恢复由国有粮食部门统一经营，玉米等粮食实行最高限价，这实际上又回归了政府定价。受玉米丰产和宏观经济不景气影响，1996年玉米市场价格大幅下滑。1997年，国家出台粮食保护价收购政策，当市场价格低于政府确定的保护价后，国有粮食收储企业将以保护价敞开收购农民交售定购粮之后可供出售的余粮。保护价收购对市场形成支撑，控制和减缓了市场下滑的局面。这一时期国家对玉米等粮食价格的宏观调控，计划与市场并存，虽然国家建立了玉米等粮食储备，但相关配套措施不健全，玉米等粮食价格和生产波动较大。

完全市场化。尽管流通体制转轨时期我国逐步扩大了市场调节，但政府定价仍占主导地位，市场机制在资源配置中的基础性作用还未形成，仍处于一种辅助、补充的地位。针对我国玉米等粮食品种由长期短缺变成总量大体平衡，已经出现接阶段性过剩的情况，以及面对加入WTO给玉米等粮食产销带来的新挑战，自1999年起国家推进粮食市场化改革，以增强国家宏观调控能力。经过主销区试点收购市场化，到2004年，国家全面放开玉米等粮食购销市场，实现粮食购销市场化。国家对玉米市场从直接调控转向间接调控，主要通过向种粮农民提供四大类补贴（粮食直补、良种补贴，农机具购置补贴）、玉米深加工政策、国家专项储备、进出口贸易等手段，引导玉米市场供求及价格的发展。

以临时收储为主的价格调控。2008年，针对玉米价格下跌和“卖粮难”问题，国家适时出台临时收储政策，在主产区对玉米实施临时收储。在玉米价格过低时，由国家托市收储，减少市场流通，促使价格回升，保护种粮农民利益。之后再根据市场需求，通过公开拍卖、定向投放等方式投放市场。临时收储政策实施后常态化，延续至今成为现阶段国家调控玉米价格的主要手段。我国每年对玉米的收储规模不同，但收储价格逐年稳步提升。从2008年的1.5元/公斤提高至2013年的2.24元/公斤，累计涨幅达49.3%。2014年收储价与2013年相同，是唯一未提价的一年。临时收储政策起到了较强的托市作用，有利于保护种粮农民利益，但也使玉米市场政策化，其弊端已日益显现。随着我国经济发展进入增速减缓的新常态，未来稳定玉米市场的形势更为严峻，临时收储政策调整已势在必行。

（二）政策的利弊

从高度集中的计划管理转向宏观调控下的市场调节，是一个逐步探索、推进的过程。不同时期玉米调控政策的出台有其特定的背景，总体看都对促进生产、稳定市场发挥了积极作用，但同时也存在扭曲市场的问题。

从调控政策的积极作用来看，主要表现在以下两个方面：

其一，促进玉米生产稳定发展，实现供求总量基本平衡。价格是影响农民生产决策的关键因素，是促进玉米生产稳定发展的最有效措施。流通体制转轨时期，玉米市场以政府定价为主，统购统销、合同定购、保护价收购政策使玉米收购价格不断提高，推动了玉米生产的发展，转变了国内玉米长期供需紧张状况，实现了供需总量基本平衡。市场化改革时期，国家逐步放开玉米等粮食市场，但为保护农民种粮积极性，稳定玉米生产，国家采取直接补贴政策。2008年又启动临时收储的价格支持政策。收储价格逐年提高和粮食直补大幅上涨，对调动农民种粮积极性、提高良种覆盖率和农业机械化水平、促进玉米增产发挥了积极作用。我国玉米播种面积稳定增加，玉米产量实现连续十年增产，由2003年的1.2亿吨增加到2013年的2.1亿吨，增长了80%。

其二，增强玉米调控能力，保持玉米市场的基本稳定。粮食储备是调整国内玉米供求，稳定玉米市场的重要手段。流通体制转轨前期，我国建立了国家专项粮食储备制度，通过合同定购、保护价收购，政府掌控了大量玉米资源，对调节市场供求和平抑年际间玉米波动，起到了重要的作用。市场化改革后，我国又推出中央临时粮食储备制度，兼有后备储备和商业储备性质，通过临时收储，政府掌控了充裕的玉米资源，对调节市场供求，稳定市场预期、抑制市场投机、减缓国际玉米市场波动对国内的冲击等，发挥了重要作用。特别是2008年，充足的储备使我国能从容应对世界粮食危机的冲击，保持国内玉米市场的基本稳定。统计数据显示，2008年我国玉米库存同比增长39.8%，库存消费比达35%以上，远高于国际公认的17%—18%的警戒线水平。

从调控政策产生的问题来看，政策扭曲市场的问题比较突出，不同时期表现不同，具体如下：

流通体制转轨时期：政府定价主导市场。玉米作为商品的基本属性难以体现，而政策制定带到较大的主观性和滞后性，因而造成市场行为的扭曲。特别是20世纪90年代中期，政策调整重复“多了放少了收”的循环，导致在供求矛盾并不突出的情况下，加剧和放大了市场价格的波动。

市场化改革时期：收储政策弱化市场调节。由于影响玉米市场的不确定因素日益增多，以收储为主的调控政策弊端也逐步显现。主要表现为玉米市场政策化，市场调节能力削弱。自2008年起，我国逐年稳步提高玉米临时收储价格，到2013年累计上涨49.3%，市场形成玉米价格“只涨不跌”的预期。由于国家政策性的收购在市场上处于支配地位，使玉米价格基本由托市调控政策决定，市场的定价话语权越来越弱，政策扭曲市场的效应日益严重。

十八届三中全会明确我国进入全面深化改革的新时期，改革的核心就是要处理好政府和市场的关系，既要使市场在配置资源中起决定性作用，也要更好地发挥政府的支持作用。社会主义市场经济体制下的商品价格要由市场供求规律决定，玉米价格只能在市场供求关系中形成，不能因人为干预导致扭曲。因此，玉米价格调控政策的改革在于重构基于市场导向的种粮利益保护机制，探索推进玉米价格支持政策改革，既让市场发挥作用，也让种粮农民利益得到合理补偿。

四、新时期调整我国玉米价格宏观调控政策的建议

有效的政策措施，是实现玉米价格调控目标的关键。新时期调整现行的宏观调控政策，既要紧紧围绕保持玉米供求基本平衡和价格基本稳定的目标，注重增强调控的预见性、针对性和有效性，也要遵循市场导向和规则，注重发挥市场机制在资源配置中的决定性作用。

（一）通过立法加强对玉米等粮食产业的保护

粮食补贴是世界各国农业中最常用的一种政策工具，对提高农民种粮积极性、保障国家粮食安全发挥着重要作用。美国、欧盟等发达国家始终把玉米等粮食产业纳入法制管理之中，以立法的形式保护本国玉米等粮食产业，法律和政策的最大区别就在于前者的执行具有强制性，而后者则具有很大的时效性和波动性，人为的因素较多。应借鉴美国、欧盟的经验，加快玉米等粮食补贴立法，将各项补贴政策纳入法律的框架之内，推进玉米等粮食补贴制度化、规范化、长期化，保证玉米等粮食补贴发放有法可依，科学合理，提高玉米等粮食支持政策的效力和稳定性。

（二）发挥市场决定性作用，探索推进玉米价格支持政策改革

现行的临时收储政策对市场的扭曲效应日益严重，在总结2014年启动的大豆和棉花目标价格补贴试点经验的基础上，应尽快在玉米主产区探索推进。从政策操作来看，政府制定的目标价格不直接对玉米市场价格产生影响，主要对农民起到的价格信号引导作用。当市场价格低于目标价格时，农民仍按市场价格随行就市自由销售，政府将根据农户平均销售价格与目标价格之间的差价、农户实际种植面积和地区平均单产直接补贴生产者。目标价格补贴政策既能调动农民种粮积极性，有效保障农民的基本收益；也能有效发挥市场配置资源决定性作用，鼓励优质优价；同时还能调动各市场主体的积极性和能动性，减轻政府收储压力，有利于国内外玉米价格接轨，从而逐步解决价格倒挂的问题。但差价补贴属于WTO农业补贴规则中不可免除的“黄箱”政策，其补贴资金须实行总量控制，而农业保险则属于“绿箱”政策，不受该方面限制。在发达国家农业补贴的实践中，差价多为过渡性政策，以各种农业保险形式进行补贴更为常见。

（三）完善玉米期货市场，扩大国际影响力

利用期货市场，可以有效降低和避免由于现货市场价格剧烈波动而引起的风险。从目前来看，我国玉米期货市场已经进入稳步发展的新时期，规模逐步扩大，价格规避和套期保值等功能逐步显现。实证分析表明，不论长期还是短期，国内玉米期货市场均对国内玉米现货市场产生了较为重要的影响。但我国玉米期货市场还有较大的提升空间。比如，农民作为农产品市场的主体，未能充分享受玉米期货市场的利益，对参与到农产品期货的意识薄弱；从投资者结构看，深加工企业还未充分发挥期货市场的风险规避功能。我国作为玉米生产和消费大国，国内玉米价格对国际玉米价格的影响不断增加。因此，进一步完善玉米期货市场，不仅起到引导我国玉米的生产与消费的作用，而且将对国际市场的玉米价格产生影响，增强我国玉米产业的竞争力，从而提升我国农产品期货市场在国际市场中的地位。

（四）加强对国际市场的监测和预警，强化进出口调控措施

进出口调节是玉米宏观调控的重要措施。鉴于国际玉米市场对国内市场存在较为明显的传导效应，应切实加强对国际玉米市场的分析和监测，建立较为全面的玉米进口监控体系和预警机制。关注国际市场变化趋势，把握好进口规模和节奏，避免进口玉米对国内生产和市场形成冲击。同时，应根据国内供求形势和价格变化趋势，及时调整玉米深加工产品出口政策，有度有序的稳定出口。此外，要积极推动农业“走出去”，加快建设稳定、安全的全球玉米供应链，切实提高利用国际市场、国外资源的能力和水平。■

注：

①流通体制转轨时期为1978—1998年，市场化改革时期为1999—2014年

〔国家社科基金项目：“我国重要农产品价格波动与调控政策研究”（13BJY141）〕

（李艳君，商务部研究院副研究员）