对我国绿色矿山建设与发展的思考

刘丽萍/侯华丽,/刘建芬

（1．国土资源部人力资源开发中心，北京 100812 ；2．中国国土资源经济研究院，北京 101149；3．中国地质大学（北京）人文经管学院，北京 100083）

对我国绿色矿山建设与发展的思考

刘丽萍1/侯华丽2,3/刘建芬2

（1．国土资源部人力资源开发中心，北京 100812 ；2．中国国土资源经济研究院，北京 101149；3．中国地质大学（北京）人文经管学院，北京 100083）

在梳理国内学者观点的基础上，对绿色矿山概念内涵进行了界定；从国家级绿色矿山试点规模和分布、标准政策制定、典型模式示范等方面，总结2007年以来我国绿色矿山试点建设成效及存在的问题，进而提出推进绿色矿山建设建议：(1)以规划为龙头，统筹推进绿色矿山建设；(2)总结制定标准和制度体系，严格资源开发准入和监管；(3)加强典型经验宣传推广，扩大试点成效；(4)创新方式，扩大参与主体，推进绿色矿业发展示范区建设；(5)完善配套政策措施，建立长效激励机制。

绿色矿山；绿色矿业；建设与发展

改革开放以来，我国矿产资源开发为经济社会发展做出突出贡献的同时，资源开发利用方式粗放，资源浪费、环境破坏等问题仍比较突出，与经济社会发展的新要求不相适应。自2003年开始，浙江、河北、山西、湖南等地，逐步开始探索推进绿色矿山建设实践管理。2007年，中国国际矿业大会以“坚持科学发展，推进绿色矿业”为主题，明确发展绿色矿业的基本任务是“促进资源合理利用、落实节能减排、保护生态环境和实现矿地和谐”。2008年，国务院批准实施《全国矿产资源规划（2008-2015年）》，在国家层面上首次提出建设绿色矿山、发展绿色矿业的总体要求，制定了“大力推进绿色矿山建设，到2020年绿色矿山格局基本建立”的总体目标。

从绿色矿山概念提出，基层实践探索到全国矿产资源规划落实，我国绿色矿山建设走过了7年路程。2012年，党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总布局，生态文明上升为国家战略，同时，转变经济发展方式成为今后一个时期我国经济社会发展的主线。在此形势下，我国绿色矿山建设和绿色矿业发展既面临重大历史机遇，又面临严峻挑战和更高要求。

1 概念及内涵

目前，国内学者对于绿色矿山概念内涵界定的观点比较多，经过梳理可归纳为两类代表性的观点。

一类是重点论，强调资源节约与环境友好。绿色矿山指在矿山环境扰动量小于区域环境容量前提下，实现矿产资源开发最优化和生态环境影响最小化[1，2]。绿色矿山要以保护生态环境、降低资源消耗、追求可循环经济为目标，将绿色生态的理念与实践贯穿于矿产资源开发利用的全过程，体现对自然原生态的尊重、对矿产资源的珍惜、对景观生态的保护与重建[3]。

一类是系统论，强调资源环境与经济社会协调发展。绿色矿山应至少包含两层意思：一方面是环境友好型矿山或环保型矿山；另一方面，在强调环境保护的同时，应不排斥经济发展，即矿山经济体系“绿色化”或生态化，使矿山生态系统与矿山开发所形成的经济系统保持一定的协调性[4]。绿色矿山是一个开放的复杂大系统，是一种立体综合协调开发，需解决大量基础理论、技术工艺、系统优化及政策法规等方面问题[5]。绿色矿山是一种全新的矿山发展模式，是解决矿山可持续发展的最佳途径，其本质是循环经济的倡行者[6]。

在以上论断基础上，结合当前新形势和新要求，本文提出，绿色矿山是以生态文明战略为统领，以发展绿色经济，实现资源效益、生态效益、经济效益和社会效益的协调统一为目标，以依法办矿、规范管理为前提，以高效利用、环境保护、节能减排、矿区和谐为核心，以科技和管理创新为保障的一种全新的矿山建设和经营模式。绿色矿山建设和绿色矿业发展，是新形势下对矿业发展道路的全新思维，核心是转变传统的粗放式的资源开发利用方式，将绿色理念贯穿于矿产资源勘查开发利用全过程。

2 绿色矿山建设格局及成效

为深入推进绿色矿山建设，大力发展绿色矿业，2010年，国土资源部印发《关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》（国土资发〔2010〕119号）[7]，进一步明确了绿色矿山建设的总体思路和主要目标任务，提出国家级绿色矿山建设的9个基本条件。到2013年，国土资源部先后分四批组织推进国家级绿色矿山试点单位的建设工作，矿山企业积极响应，通过企业申报，专家评选，4批共确定了668家国家级绿色矿山试点单位。

2.1 试点总体格局

2.1.1 行业格局分析

按照类型统计（图1），国家级绿色矿山试点单位以煤炭、有色金属为主，两者合计占到64%，这与不同行业的资源特点、勘查开发利用保护中的问题紧密相关。以煤炭行业为例，我国煤炭地质条件复杂，瓦斯含量高，开采难度大，虽然近年来安全生产水平有所提高，但目前我国煤炭开发百万吨死亡率，仍是先进国家的10倍，煤炭安全生产形势不容乐观。同时，煤炭开发对生态环境影响较大，由此引发的水资源破坏、瓦斯排放、煤矸石堆存、地表沉陷等环境问题及社会矛盾比较突出。而将有色金属行业作为重点部署行业，则主要考虑我国有色金属资源丰富，但多为共伴生矿，综合开发利用的潜力巨大。

图1 按类型统计的绿色矿山数量及比例

2.2.2 地区格局分析

全国668个国家级绿色矿山试点单位，分布在除天津市之外的30个省（区、市）（图2）。从试点单位绝对数量分布看，西部地区占35%；中部次之，占27%；东部、东北则分别占到23%、15%。从相对比例上看（国家级绿色矿山试点单位数量与本区域矿山总数之比），比重大于1%的主要是北京、江苏、浙江、吉林、山东、河南等中东部地区，除西藏自治区外，大多数西部省份的比重基本都在1%以下，反映了相对于东部发达省份，由于经济社会发展水平所限，以及矿山数量较多等原因，西部地区绿色矿山建设的任务还十分艰巨。

图2 国家级绿色矿山数量占本区域总矿山数量比重

2.2 取得的主要成效

通过绿色矿山试点建设，一方面，在全社会营造了建设绿色矿山，发展绿色矿业的良好氛围，提高了矿山企业对绿色发展的认识和认知；另一方面，树立典型，总结模式，发挥示范引导和带动作用（参见表1）。此外，国土资源管理部门则通过试点建设，初步形成了以发展绿色矿业为核心的，包括规划、标准、政策在内的宏观管理框架。在规划方面，发布了《矿产资源节约与综合利用“十二五”规划》；在标准方面，出台了《矿产资源节约与综合利用鼓励、限制和淘汰技术目录》，这些举措在引导矿山企业按照绿色矿山的发展模式建设方面发挥了重要作用。

表1 绿色矿山建设典型模式

3 绿色矿山建设存在的问题

3.1 完成“绿色矿山格局基本形成”的任务依然艰巨

我国绿色矿山建设的目标是“到2020年，全国绿色矿山格局基本形成，大中型矿山基本达到绿色矿山标准、小型矿山企业按照绿色矿山标准规范管理”。虽然在国家级绿色矿山试点单位建设推进的同时，一些省（区、市）也在积极响应国家号召，推进省级绿色矿山试点建设，但总体上看推进力度不大。到目前为止，只有浙江、河北、内蒙、江西、河南等部分省（区）开展了省级绿色矿山试点建设。截至到目前，国家级绿色矿山试点单位只有668家，估计省级绿色矿山数量在2000家左右，二者合计只占到全国大中型矿山（8000余家）的三分之一，与2020年的绿色矿山建设目标差距很大，建设任务仍然十分艰巨。

3.2 绿色矿山建设标准和考核体系不够健全

虽然在国家层面上明确了国家级绿色矿山的9个基本条件，河北、山西等省份结合各自实际情况和地区特点，也提出了绿色矿山创建标准。但总体上看，我国分地域、分行业、分规模的差别化的绿色矿山建设标准及考核体系还未有效建立，规划准入条件制定需要进一步向绿色矿山建设标准靠拢。

3.3 绿色矿山建设相关配套政策不够完善，相关激励机制有待进一步建立

目前，我国关于支持绿色矿山建设和绿色矿业的配套政策还不够完善，涉及面较小，支持力度有限，税费、财政、资源配置、矿业用地等政策支持缺乏或落实不到位，绿色矿山建设的长效机制还未有效建立。

4 推进绿色矿山建设的对策建议

4.1 以规划为龙头，统筹推进绿色矿山建设

目前，第三轮矿产资源规划编制工作已经启动，需要通过规划，落实生态文明建设要求，将绿色矿业发展作为本轮规划的重要理念贯穿始终，按照到2020年全国绿色矿山格局基本形成的目标要求，对“十三五”时期我国绿色矿山建设工作做出总体规划部署。加快推进国家级绿色矿山试点单位规划建设评估工作，对4批国家级绿色矿山试点单位按照绿色矿山建设规划的部署进行评估，对于达到国家级绿色矿山基本条件要求的矿山，确定其为国家级绿色矿山；对于达不到基本条件要求的，继续开展建设。此外，鼓励矿山企业从自身实际出发，制订绿色矿山建设和发展规划，明确目标任务、进度和措施，加快建设步伐，推进绿色矿业向纵深发展。

4.2 总结制定标准和制度体系，严格资源开发准入和监管

建议在全面总结、推广试点经验的基础上，逐步建立完善分地域（按照东部、中部、东北、西北、西南）、分行业（按照油气、冶金、煤炭、化工、建材分类）差别化的绿色矿山建设标准、考核标准和政策支持体系，提高政策的针对性、灵活性和有效性。在此基础上，严格准入和科学监管，明确新建矿山按照绿色矿山的标准进行规划、设计和建设，生产矿山切实落实企业责任，按照绿色矿山建设标准改进开发利用方式。此外，定期开展矿山“三率”检查和监督，督促企业认真执行《矿山地质环境保护规定》，自觉履行《绿色矿业公约》，使绿色矿山建设走上规范化、制度化管理轨道。

4.3 加强典型经验宣传推广，扩大试点成效

充分借助互联网等现代信息平台和媒介，宣传推广绿色矿山建设典型经验与先进模式，扩大试点成效，促使更多企业开展绿色矿山创建，使得绿色矿山建设向纵深发展。同时，各地在国家级绿色矿山建设示范带动下，将资源高效利用、保护环境、节能减排、矿地和谐作为核心任务，结合自身实际情况，分级推进省级和市县级绿色矿山试点建设，形成上下联动共创绿色矿山的新局面。

4.4 创新方式，扩大参与主体，推进绿色矿业发展示范区建设

建设绿色矿山、发展绿色矿业不仅仅是企业责任，也需要政府充分发挥宏观调控、政策引导和监督检查的重要职能。因此，要进一步创新推动方式，选择矿产资源和矿山企业相对集中的地区，由点及面，集中连片推进绿色矿山建设，对整个矿业发展链条及区域发展进行统筹协调，建设绿色矿业发展示范区，通过示范和辐射带动作用，引领整个矿业领域的升级和提升，形成“政府主导、部门协作、企业主体、公众参与、共同推进”的绿色矿业发展新格局。

4.5 完善配套政策措施，建立长效激励机制

从资源配置、用地政策、金融财税等方面完善绿色矿山建设的相关政策措施和制度，着力构建促进绿色矿山建设的长效机制。一是整合资金投入，以绿色发展理念为统领，将危机矿山接替资源勘查、矿山地质环境恢复治理、节约与综合利用等财政专项资金进行整合，统一到绿色矿山建设和绿色矿业发展平台上，集中统筹安排和科学部署，提升资金使用效益，使得绿色发展理念和政策效应得到充分发挥。二是与财政部共同协商，制定与绿色矿山建设相挂钩的资源税费政策，形成向绿色矿山企业倾斜的经济政策体系，包括资源税费减免、所得税优惠、增值税优惠等。三是在资源配置和矿业用地等方面向绿色矿山倾斜，依法优先配置资源和提供用地。四是进一步加强技术政策的约束和引导，在鼓励矿山企业加大科技投入、加强技术改造的同时，按照负面清单管理要求，淘汰矿山企业落后技术和产能。

总之，绿色矿山建设和绿色矿业发展，是联系矿产资源开发与经济社会发展的纽带，是矿产资源领域落实生态文明战略的重要平台和抓手，包含了资源节约、环境优化、社会和谐等多个方面内容，也包含了体制机制改革创新的内容。新时期的矿产资源管理工作，要将绿色矿山建设和绿色矿业发展放到新的战略高度，着力加强规划统筹、有偿使用、行业准入和监管服务，深化矿产资源管理制度改革创新，构建完善绿色矿业发展运行机制和管理制度，以矿产资源利用方式的转变倒逼经济发展方式转变，促进矿业领域生态文明建设，做到“既要金山银山，也要绿水青山”。

[1]乔繁盛,栗欣．推进绿色矿山建设工作之浅见[J]．中国矿业,2010,19(10)：59-62．

[2]乔繁盛,栗欣．绿色矿山建设工作的进展与成效[J]．中国矿业．2012,21(6)：54-56,60．

[3]刘军,刘丽涵,吴海娟．关于建设绿色矿山实现资源可持续发展的论述[J]．黑龙江环境通报,2006,30(2)：9-10．

[4]汪云甲．论矿区资源绿色开发的资源科学基础[J]．资源科学,2005,27(1)：14-19．

[5]黄敬军,倪嘉曾,赵永忠,等．绿色矿山创建标准及考评指标研究[J]．中国矿业,2008(7)：36-39．

[6]刘建兴．绿色矿山的概念内涵及其系统构成研究[J]．中国矿业,2014,23(2)：51-54．

[7]国土资源部．国土资源部关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见[J]．国土资源通讯,2010(16)：29-32．

Some Suggestions for Green Mines Construction and Development in China

LIU Liping1, HOU Huali2,3, LIU Jianfen2
(1.Center of Human Resource, Ministry of Land and Resources, Beijing 100812, China; 2.Chinese Academy of Land & Resources Economics, Beijing 101149; 3. School of Humanities and Economic Management, China University of Geosciences (Beijing), Beijing 100083)

Based on previous studies on green mine in China, we made a definition of green mine. Then we summarized the successful experiences and problems in construction of pilot national green mines since 2007, which was analyzed in terms of scale and distribution, standard policies making, typical pattern demonstration. Then we proposed some recommendations as follow: Firstly, we should take the planning as a leader and promote the green mines construction accordingly. Secondly, we should summarizes successful experiences of making standard policies and institutional system, and put more effort on supervision of industrial access threshold. Thirdly, we should strengthen the typical successful experience promoting and expand the pilot range. Fourthly, we should make more innovations and broaden the participation areas, promote the construction of green mining demonstration area. Fifthly, we should polish the supportive policies and measures, and establish the long-term incentives system.

green mine; green mining industry; construction and development

F407.1；F062.2；F062.1

：C

：1672-6995（2015）07-0018-04

2015-05-04；

2015-06-04

全国地质调查工作项目研究成果“重要矿产资源勘查开发布局和资源配置”（12120113093000）

刘丽萍(1974-)，女，山东省潍坊市人，国土资源部人力资源开发中心助理研究员，硕士研究生，主要从事国土资源科技人才开发与管理方面研究工作。