改善首都生态环境重在制度建设

刘轩

党的十八届三中全会以全面深化改革为核心，进一步提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的体制改革。相较其他四项，生态文明体制改革更多地意味着“建设”，即搭框架、寻路径、建体系。加快生态文明制度建设是推进首都生态文明建设的战略任务，具体而言，就是通过生态文明体制改革的顶层设计和整体谋划，综合运用行政、经济、法律等多种手段，建立健全北京特色、首都特点、时代特征的特大城市生态文明制度体系，推动形成人与自然和谐、可持续发展的新格局，实现天更蓝、地更绿、水更净的目标。

转变政府职能建立健全生态保护体制

推进生态文明建设，根本目的是解决人民群众关心、社会反映强烈的生态退化和环境污染问题。随着社会发展和人民生活水平不断提高，群众对干净水、清新空气、安全食品和优美环境的要求越来越高，生态环境问题日益成为重要的民生问题。生态环境是生产力要素，是一种稀缺资源，更是一种公共福利。良好生态环境是可持续发展的根本基础，应充分发挥政府的管理和调控作用。人口总量快速膨胀、传统经济发展方式导致首都城市发展资源约束趋紧、环境压力增大、生态系统退化。从一定意义上说，北京已经患上了相当程度的“城市病”，必须下决心加快治理。各级政府必须充分认识到保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力。

转变政府职能，建立适应生态文明发展的新体制。转变职能不仅要破除与生态文明发展不相符合的旧体制，把该放的权坚决放开、放到位，还要加强和改善政府管理，把该管的事管住管好。要实行最严格的资源和生态保护制度，落实完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、林地绿地资源保护制度、环境保护制度。同时，生态文明制度建设是一项系统工程，改革任务涉及发改委、财政、国土、环保、水务、园林绿化、农业等多个部门。为增强改革的系统性、整体性、协同性，各部门要更加自觉地转变职能，分工负责、配合联动、形成合力，抓好组织落实，完善科学决策制度。

建立体现生态文明要求的领导干部评价考核体系，引导和推动各地科学发展。抓住考核体系建设就抓住了“指挥棒”，才能整体推进各项政策的执行，为全面深化首都生态文明体制改革增添新动力。要加快建立健全以改善环境质量为核心的生态文明建设指标体系和考核机制，建立体现生态文明要求的目标体系，制定可操作的细则和评判标准，结合功能定位进行差别化考核。要探索建立有利于促进绿色低碳循环发展的国民经济核算体系，探索编制自然资源资产负债表。各级干部考核既要考核发展成果，也要考核发展成本，包括社会成本和生态环境成本。有了科学的考核体系，我们就要严格依法管理，利用行政手段规范领导干部的政治作为，全力保障生态文明建设。

健全生态环境管理制度，加大监管和责任追究力度。政府要充分发挥好监管这只手的作用，关键体现在制度建设上做到奖惩分明。要划定森林、林地、绿地、河湖水系、湿地、物种等生态保护红线，严格保护自然生态空间，对饮用水源保护区、生态敏感脆弱地区、环境质量严重超标地区实行限制性开发措施。要落实严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，完善污染物排放许可制和企事业单位污染物排放总量控制制度，加强环境风险预警和管控，完善重大规划和重大决策环境影响评价制度。要严格落实对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立健全生态环境损害责任终身追究制。在领导干部任职期间，森林覆盖率是增加还是减少，水环境质量是改善还是下降，大气污染物排放是增加还是下降等，这些生态环境业绩将直接纳入干部业绩考核及离任审计。

发挥市场作用建立健全生态保护机制

党的十八届三中全会强调要发挥市场对资源配置的决定性作用。建设首都生态文明制度体系，就是在健全社会主义市场经济体制的大背景下，通过优化制度设计合理配置首都生态资源，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。自然资源价格扭曲、环境成本核算不清是首都环境污染形势严峻、生态系统退化的重要原因。运用市场思维构建生态文明的制度体系，就是发挥政府和市场“两只手”的作用，建立有利于生态保护的运行机制。

实行资源有偿使用制度。要继续推进资源型产品定价体制的改革，完善全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益的资源价格形成机制。逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间，让市场决定生态资源的合理配置。要充分利用价格杠杆，使价格能充分反映生态、资源和环境的真实成本，让污染者、资源开发和使用者承担环境和生态破坏的损失、资源耗竭成本。

建立并完善生态补偿制度。按照谁受益、谁补偿原则，建立开发与保护地区之间、上下游地区之间、生态受益与生态保护地区之间的生态补偿机制，研究设立生态补偿专项资金，完善重点生态功能区的生态补偿机制。建立流域管理与区域管理相结合的区县跨界断面水质生态补偿制度，落实区县政府治污责任，持续促进水生态环境改善。完善退耕还林和绿化建设长效机制，稳定和扩大退耕还林范围。

健全生态保护市场机制。发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权的交易制度，建立并保障“良好生态产品和服务市场”的运行机制，促进产业经济生态化改造。在充分发挥公共财政职能作用的同时，研究建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，探索市场化的投融资方式，推行环境污染第三方治理。

运用法治方式建立健全生态保护制度

党的十八届四中全会强调全面推进依法治国，以法治助推改革，以法治巩固改革成果。建设首都生态文明制度体系，就是要用严格的法律制度保护生态环境，加强生态环境法制建设，加强法律实施和监督，通过法治为生态文明建设提供成熟、可靠、准确的制度形式。推进生态文明建设，既要依靠监督、奖励、惩罚，更要注重运用法治思维和法治方式。

健全法律法规体系。制定、修改、强化相关法律法规，建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，推进依法治理生态环境。积极探索有利于生态文明建设的立法需求，研究落实环境保护法、大气污染防治法的具体意见，进一步明确生态文明建设和环境保护的责任。根据生态文明建设的内在要求，整合现行法律法规，及时修订或废止与改革要求不适应的法规，增强可操作性。要对行之有效的生态文明制度予以法定化，实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权，为改革试点工作提供合法依据后再改革，坚决避免“违法改革”现象。

加大执法力度。深化行政执法体制改革，重点在资源环境、农林水利、城乡建设等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法，积极探索适应生态文明建设的执法体制。要独立进行环境监管和行政执法，推行环境信息公开制度，采用年度公报形式及时公布环境信息，落实行政执法责任制。建立公众参与生态保护机制，健全举报制度，加强社会监督，依法保障各相关主体的利益关系。强化生产者环境保护的法律责任，对造成生态环境损害的严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任，大幅度提高违法成本，以法治提高生态文明建设实效。

加大司法保障。要积极探索设置专门化的生态和环境保护法庭，对生态和环境案件实行集中和专门管辖。根据首都生态文明建设的现实需求，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，明确环境公益诉讼的法律地位与规则，引导社会力量积极、有序参与生态文明建设。创新和规范生态环境案件的审判制度，对案件的起诉和受理、举证责任的分配、因果关系的证明、侵害后果的评估等方面作出全面规定，以适应此类案件的特殊性要求。

（作者：北京市生态文明体制改革专项小组办公室常务副主任、北京市水务局副局长）

责任编辑：魏晔玲