“十三五”规划编制的重要转变

汪彬

“十三五”规划是我国经济社会发展的重要战略规划，指引着未来五年甚至更长时间经济社会各项事业发展。与以往的五年规划背景不同，当前我国经济迈入新常态，经济发展处于三期叠加阶段，潜在经济增长率下滑，在未来一段时间内很可能仍然保持较大的经济增长下行压力。因此，如何规划好经济社会发展，谋好篇、布好局，开创经济发展新局面，不仅关系当前经济社会的稳定，也关系未来我国经济社会长治久安。

“十三五”规划的国内外背景

从国际看，形势纷繁复杂。国际金融危机的深度影响仍在波及和蔓延，世界经济处于回暖恢复之中。以美国为首的世界发达经济体仍处在缓慢复苏之中，欧洲债务危机导致欧洲经济体衰退，美国的债务悬崖问题严峻。同时，新兴经济体的经济增长速度趋于下降，以中国、印度、巴西为主导的新兴经济体的潜在经济增长速度下降。当然，经过近几年的宏观、微观经济政策调控，发达国家经济体的逐渐复苏，如美国退出QE，各方面指标数据显示经济面已经趋好。因此，世界经济整体形势总体处于缓慢回升的阶段。

从国内看，经济社会形势有喜有忧。目前，我国已成为世界第二大经济体，经济增长总量和增长速度已经保持了较高的水平，因此“十三五”规划的起点与以往相比不能同日而语。新一轮国民经济和社会发展规划自当立足于现有的经济社会发展起点，从单纯地追求数量向质量迈进。但由于过去一直偏重于强调经济快速发展，一定程度忽视了其他方面的协调发展，进而引起负面效应，环境污染加剧、收入差距扩大、公共服务不均、道德伦理下滑等一系列的社会危机问题依次浮现。总体上说，经过三十年的经济高速发展，我国资源要素日益趋紧：一是人口达到刘易斯拐点，劳动年龄人口趋于下降，人口供给减少，劳动力成本上升;二是土地指标趋紧，守住18亿亩耕地红线的压力巨大;三是环境承载力超负荷，经济发展的负外部性陡增，引发的负面效应逐步显现，如雾霾天、水污染、土壤污染等问题日益严峻，相对有限的环境容量承载力不够。如何重新审视国民经济和社会规划、综合权衡经济社会科学发展，将是“十三五”亟须解决的问题。

党的十八大把全面建设小康社会改为全面建成小康社会。因此，“十三五”规划必然要适应我国全面建成小康社会、社会主义现代化建设、实现中华民族伟大复兴中国梦的要求。事实上，“十三五”时期也将是我国全面建成小康社会的决定性阶段，是我国全面深化改革在重要领域和关键环节取得决定性成果的关键时期。

“十三五”规划编制的思路变化

三十年的经济高速增长，我国的经济状况发生了天翻地覆的变化，以往赖以支撑经济高速发展的生产方式、增长模式所激发的动力已经消失殆尽，以低要素成本、高固定资产投资、强外贸依存的经济增长范式已不适用。如今，迫切需要打破现有的经济增长动力模式，挖掘新的生产要素以支撑未来经济增长。基于此，“十三五”规划将更加强调在新的发展阶段以全新的发展思路谋划未来经济社会增长。

突出强调转变经济发展方式，调整经济发展战略，由要素驱动型经济向科技创新驱动型战略转变。由于长期以来支撑我国经济快速发展的人口红利、要素成本优势丧失，我国传统产业的世界竞争力衰退，许多劳动密集型产业正逐渐转移到东南亚地区，依赖“模仿—创新”路径推动经济增长的动力不足。因此，加大科研投资，提高科技创新贡献率，向创新型国家迈进成为“十三五”规划的重要任务。

偏重单一经济发展目标向多元化目标演化，即由单纯追求GDP的数量向提高GDP的质量方向转变。“十三五”之前，由于在GDP政绩观的考核下，各地方政府都铆足了劲招商引资，加快项目建设，推动经济发展。经过多年的经济增长，环境开始恶化、贫富差距扩大、经济下滑明显，人民对生态、民生、公共服务、公平正义的需求越来越迫切。这就需要转变以往的经济增长方式。因此，“十三五”规划的目标将由偏重经济增长向“保增长、调结构、促民生”的多元化目标方向转变，将更加强调经济增长的质量，以创新驱动为战略，突出科技创新对经济增长的带动作用。

规划编制与国家三大战略相结合。党的十八届三中全会后，我国推出了一系列的区域发展战略，“一带一路”、长江经济带、京津冀协同发展等。它们都是涉及我国经济社会发展各领域的综合性战略，特别是上述三大战略中除了京津冀涉及两市一省外，其他两大战略均牵扯面广、涉及区域多，是关系各领域的综合性、全局性战略。各地将结合自身的资源禀赋、基础条件、产业现状进行合理定位，实施错位发展战略，编制好各自的“十三五”规划。如实施“一带一路”战略，要求各地结合自身的实际情况，结合自身的区域条件，不同城市定位为国家层面战略的桥头堡、节点城市、战略支点、中心城市等。

强调多规融合与“三规合一”。与历次规划的各自为政和零乱规划状况相比，“十三五”规划强调多规合一，打破政府部门间的割据，提高政府规划的权威性和行政效率，避免资源的过度消耗、空间无序开发、环境污染恶化等问题，改变规划一直以来“墙上挂挂、纸上画画”的尴尬局面。多规融合与“三规合一”具体体现为：国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划融合与统一，总体要求能够形成一个市县一本规划、一张蓝图实施到底。

“十三五”规划的重点内容

随着经济社会的发展，规划的目标和导向也将发生改变。“十三五”规划也不例外，其指标体系设置和重点关注内容势必出現变化。我国将要以党的十八大确立的全面建成小康社会的目标为指引，以完成社会主义现代化建设为目标，以实现中华民族伟大复兴的中国梦为宗旨，加强对经济社会的总体长期性规划。

“十三五”规划将更多体现政府职能转变的要求，进一步强化公共服务、社会治理、资源环境等方面的目标和指标，特别是突出就业增加、收入提高与经济增长同步等民生改善方面的目标和指标。同时，市县一级将贯彻落实国家战略部署和各级政府规划的任务要求，将政府必须完成的一些任务作为约束性指标，将由市场起决定性作用的任务作为预期性指标，合理确定经济增长速度和规模，避免层层加码，盲目攀比。

更加关注民生。上届政府实施了一系列惠民政策，如取消农业税，加大市政设施建设，改善交通、居住等硬件设施条件。本届政府将更加关注民生的软性服务方面建设，重点加强对教育、医疗、卫生等公共服务投入，以十八大全面建成小康社会为目标导向，努力朝着实现公共服务均等化目标，多措并举，积极提高就业和社会保障水平，着力提高养老服务、家庭服务、健康服务等社会保障水平。

突出生态文明建设。按照建成资源节约型、环境友好型社会为目标，加大生态环境保护力度，鼓励发展循环经济，减少资源消耗和能源排放。在具体指标上，单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放将大幅下降，主要污染物排放总量显著减少。坚持与资源环境承载能力相适应的原则，以主体功能区总体规划为指导，强化政府对空间开发的管控能力，立足不同区域的功能定位，优化经济社会活动的空间布局。根据主体功能区对国土空间类型的划分，按照全国和省级主体功能区规划明确的主体功能定位，围绕优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域建设的要求，制定差别化的发展重点、发展目标和评价体系，提高可持续发展的水平。

深化改革创新。根据十八届三中全会的精神，把握市场经济体制改革方向，发挥市场在资源配置中的决定性作用，转变政府职责，发挥市场“无形的手”的自我调节作用。同时，强调政治体制改革，加强政治制度建设、民主制度建设，加快简政放权，减少政府干预，实施政府负面清单，提高政府工作效率，减少行政手段对经济的直接干预，为经济发展扫除障碍。

强化区域协调发展。继续落实“东部发达、西部大开发、中部崛起、东北振兴”的区域发展总体战略，在此基础上实施“一带一路”战略、京津冀协同发展战略和长江经济带战略，打破传统的东、中、西横向分割的区域发展格局，打通三大板块相对封闭的状况，通过基础设施、区域一体进程建设，实现产业、资本、技术、人才等要素在板块间自由流通。落实国家区域协调发展政策，缩小不同区域、板块间的经济差距、收入差距、基础设施差距、公共服务差距，全面建成公平、稳定、可持续的小康社会。

构建全方位对外开放格局。进一步加强对外开放，形成全方位的对外开放的格局，除了东部沿海地区的开放，“十三五”期间将重点落实沿边、沿江地区的对外开放，新疆地区向塔吉克斯坦、哈萨克斯坦等中亚地区开放，东北三省向俄罗斯、朝鲜等东北亚地区开放，云南、广西向南亚国家开放，为实施国际产能输出，形成全方位的对外开放格局奠定基础。

落实“十三五”规划须注意的事项

“十三五”规划制定后，落实将成为重中之重。

第一，要注重规划的连贯性与延续性。“十三五”规划既是新一轮规划，也是对以往规划的传承和继续。它不是对以往规划的抛弃，而是建立在对历次规划总结的基础上的提高和升华。因此，落实本规划的政策和措施必须注重连贯性和延续性，“十二五”及以往规划未完成的工作要继续深化落实，突出延续性，以达到政策实施的长期效果。

第二，要以满足群众需求为出发点。“十三五”规划是一项覆盖经济、政治、社会、文化等各领域的全面战略规划，对于民众反映强烈的民生、生态环保、贫富差距等问题将会摆在突出重要的位置。因此，我们落实规划，要坚持民主开放的原则，广泛征求意见，改变传统自上而下的形式，以求最大限度地满足群众需求。

第三，中央与地方战略相结合。“十三五”，将是我国实施“一带一路”、长江经济带、京津冀协同发展三大战略的关键期。三大战略是有关实现我国区域协调发展战略的重大安排，尤其是“一带一路”和长江经济带两大战略领域廣泛、牵扯面广、涉及省市多，是推动我国区域经济协调发展的重要战略。落实好这些大战略，将能够实现东、中、西三大地带间的跨区域发展，缩小区域差距。因此，各地在编制地方“十三五”规划时，要紧紧结合国家战略的实施思路和规划安排，努力将地方规划与中央规划结合起来，实现利益契合、步调统一，防止脱节。

（作者单位：中国社会科学院）

责任编辑：叶再春