设立住房银行分歧待解

王全宝

6月15日，住建部联合财政部、中国人民银行发布的2014年全国住房公积金年度报告显示，截至2014年底，全国住房公积金缴存职工达到11877.39万人，比上年增长9.19%，年末提取总额37806.26亿元，占缴存总额50.51%;其中，住房消费类提取5714.52亿元，占提取总额75.37%。

这是时隔六年之后，全国住房公积金再次晒出家底。值得注意的是，根据报告可以推算出全国住房公积金缴存余额资金运用率已超过70%，如此大额的资金运用率与商业银行相差无几。

然而，如何管理好如此庞大的公积金缴存余额资金显然并非易事。“所以，住建部呼吁设立国家住房银行，但是目前没有实质性进展，相关部门也只是意向性接触，但是分歧较大。”一位不愿具名人士对《中国新闻周刊》透露。

两个月前，国家住房和城乡建设部住房公积金监管司司长张其光和处长崔勇曾撰文表示，设立国家住房银行的条件已经成熟，并且称，国家住房银行是以住房公积金制度为基础，设立政策性住宅金融机构。

上述知情人表示，设立国家住房银行应该进行广泛讨论，其设立的必要性以及银行属性等问题也需要进行论证;另外，哪个部门对其进行监管也是争议焦点，只有协调好各方利益，国家住房银行的设立才能破局。

经济风险的“导火线”

去年，中国经济增长7.4%，通货膨胀2.0%，城镇新增就业超过1300万人，呈现中高速增长、低度通货膨胀和充分就业的形势。但经济运行不确定性增加，风险持续发酵并日益显现。

张其光和崔勇撰文表示，目前，房地产业仍是我国经济增长的主要动力，经济“房地产化”短期内难以扭转。

数据显示，去年全年房地产开发投资9.5万亿元，同比增长10.5%，增速呈逐月下降的态势。商品房销售面积12.1亿平方米，同比下降7.6%，除四季度略有回暖外，降幅呈逐季加大态势。70个大中城市中，新建商品住宅销售价格月同比下降的城市个数从上半年的1个增加到12月份的68个。“9月央行放宽个人住房贷款政策后，市场预期有所改善，但多数城市继续低迷，下行趋势仍然明显。”

张其光和崔勇进一步分析认为，房地产是经济风险“导火线”。房地产业过快收缩，将对宏观经济产生连锁反应和共振效应，比如加剧产能过剩矛盾、诱发平台债务违约和引爆影子银行风险等。

可以佐证的是，2014年，房地产开发投资占GDP14.9%，约是美国、印度、台湾地区房地产投资高峰时期的3倍。根据瑞银估计，房地产占我国总需求比重高达1/4。如再考虑房地产和其他行业的产业关联，房地产占GDP比重超过1/3。30%社会融资投向房地产，30%固定资产投资在房地产，70%家庭资产集中在房地产，50%地方财政收入以上依靠房地产。

房地产在经济投资比重如此巨大，如何控制房地产萎缩带来的风险显得尤为重要。

“今年，我国房地产市场进入深度调整时期。与2008年和2011年那两轮调整不同，这轮调整是在没有行政干预情况下的市场自行校正。” 张其光和崔勇由此判断，中国房地产市场已经发生结构性变化，从供给约束转化为需求约束。如不能有效增加住房需求，房地产下行趋势将难以遏制。

2010年的第六次人口普查数据显示，2010年，中国城镇存量住房为203亿平方米，此后4年又有42亿平方米竣工，扣除拆迁住房后，2014年底城镇存量住房约240亿平方米，城镇户均住房接近1套。2014年底，中国在建住宅59亿平方米，将在未来2至3年内入市。“按商品住宅年销售面积10亿平方米估算，今后几年房地产市场形势将更为严峻。”

上个世纪90年代末，中国推行住房制度改革，通过出售公有住房、建立住房公积金制度、实行住房货币化分配等措施，培育个人住房消费能力。

2003年后，政策重心从培育消费需求转向调控住房供给，导致供需结构失衡，房价持续上涨，不得不推出限购限贷等行政措施，通过大规模建设保障性住房，对冲房价上涨压力。

5月14日，河南郑州市百花路住房公积金办事大厅门口，购房者为办理公积金贷款业务排队等号，彻夜露宿街头。图/CFP 图片编辑/陈俊丹

“目前，商品住房和保障性住房建设规模巨大，化解产能过剩、地方融资平台和影子银行风险，守住不发生区域性和系统性风险底线，需要转变住房政策取向，从调控供给转为培育需求。”为此，张其光和崔勇建议，加快改革住房公积金制度，将各地住房公积金管理中心整合为国家住房银行，向缴存住房公积金职工提供低息住房贷款，增加中低收入家庭住房消费需求。

呼吁设立住房银行

在房地产风险易引发经济风险的情况下，加上住房公积金制度改革的现实需要，张其光和崔勇认为，目前设立国家住房银行条件已基本成熟。

实际上，关于成立住房银行的呼声几年前在学术界就存在。2009年，经济学者马光远就曾以《住房公积金应该转为住房银行》为题呼吁废除住房公积金制度，以住房银行和购房减税政策代替。

2012年全国两会期间，全国政协委员、上海社会科学院部门经济研究所教授张泓铭就曾建议，建立一个住房保障主力融资渠道，例如中国住房保障银行，“这个银行可以吸储，可以吸纳存款，为住房保障金放贷，如果银行亏本的话，国家可以不收它的营业税、所得税，保持它的低成本经营。这样可以很大程度上解决保障房的资金来源”。

在学术界呼吁设立“住房银行”的同时，政策性改革依据在官方也被提了出来。2013年中共十八届三中全会《决定》23条提出“研究建立住宅政策性金融机构”，45条要求“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”。

去年4月，国家开发银行开始组建住宅金融事业部，用以专项开展棚改等保障性安居工程业务，这一度被视为中国版的“住房银行”呼之欲出。

据国开行人士透露，该住宅金融事业部将实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，向邮储等金融机构和其他投资者筹资，重点用于支持棚改及城市基础设施等相关工程建设。“住房金融部应该算是政策性住房金融机构的一种尝试，主要是为了解决棚改和保障性住房的建设资金需求。与设立国家住房银行的资金要求差距很遥远。”

张其光和崔勇认为，住房公积金资金规模巨大。截至去年底，全国住房公积金3.7万亿元，住房维修资金约5000亿元。如允许每年发行专项金融债券1万亿元，今年资金规模接近6万亿元，2020年预计达到20万亿元，可基本满足首套和改善性自住住房的低息贷款需求。另外，全国住房公积金贷款风险准备金已接近800亿元，其中500多亿元为超额拨备，可转化为住房银行资本金。

对于未来设立国家住房银行，张其光和崔勇还提出了具体构想建议，目前全国共有管理中心342个，业务网点2651个，从业人员3.8万人，可充分利用这些机构、网点和人员，组建国家住房银行分行和支行，中央设立总行，对各地分支机构实行垂直管理。

定位和监管存分歧

实际上，住房银行也曾有过历史性尝试。上个世纪80年代，中国人民银行批准在烟台、蚌埠两市试办城市住房储蓄银行来配合住房制度改革的需要。

烟台和蚌埠的住房储蓄银行的建立初衷，是专门办理与房改配套的住房基金筹集、住房信贷以及结算等政策性金融业务。1989年，中央政府下令出台政策限制所有银行不得批准房地产开发贷款，因此，烟台住房储蓄银行向央行申请开展工商业企业贷款业务，烟台住房储蓄银行转向商业银行经营模式。

2000年，蚌埠住房储蓄银行被当地城市信用社合并;2003年，烟台住房储蓄银行进行股份制改造，正式成为股份制商业银行。

知情人对《中国新闻周刊》指出，历史性尝试失败的主要原因在于住房储蓄银行定位不清，究竟是商业银行还是政策性银行的问题并没有明确。“此次呼吁设立的国家住房银行同样也存在定位的问题，是商业银行还是政策性银行？还是两者的融合？住房行业本身具有一定的社会效应，尤其是中低档商品房和廉租房仍然属于生活的必需品，在某种意义上具有公共物品的性质，住房和住房融资都带有浓厚的社会性和政策性。所以住房融资可视为商业性与政策性的混合。”

“除住房融资有其特殊性以外，未来银行监管等问题都是需要进一步明确的，这也是分歧最大的问题。”上述知情人说。

当下，住房公积金归口为住建部监管，如果设立国家住房银行，归口是否银监会或者央行监管都值得进一步商榷。

作为住建部专家委成员，张泓铭接受采访时认为，各方对于住房保障银行设立存在分歧的关键，是涉及到各种复杂的利益。“当前的住房公积金主要放入中国建设银行的账户中，其增值收益由建行及相关监管机构获得，一旦建立住房保障银行，资金池发生改变，亦将面临重大利益调整”。

1998年，以时任中房集团董事长孟晓苏为课题组长的房改课题组的课题报告首次提出“设立住房银行”。该报告建议说明住房银行是“非营利的政策性金融机构，服务范围只包括国家划定的普通住房建设、经济适用房建设与房改住房等，而不承担高档住房、办公楼的开发”。

“未来住房银行应明确为非营利属性，严格划定服务范围，强化其社会属性。”上述不愿具名人士告诉《中国新闻周刊》。