南昌地铁未批先建调查

周群锋

时下，在有“英雄城”之称的江西省南昌市，地铁是一个热门话题。但相比通车时间，舆论更关注的却是另外一件事。

2015年6月，国务院督查组在南昌调研期间，南昌主管建设的一位市领导无意间“泄露”了一个秘密：南昌在建设地铁2号线延伸工程时，在国家正式批复前就动工了，此举为国家节省了十几亿的资金。

此言一出，舆论褒贬不一。南昌市长郭安称：“要不要这么做，大家当时非常纠结。地铁建设是国家鼓励支持的惠民工程，规划也已上报，批复下达只是时间问题。但提前开工毕竟不合流程，说严重了就是未批先建。所以决策前我们全体举手表决，尽管一致通过，可身为总指挥，我心里还是在打鼓。”

2015年7月4日，南昌地铁承建单位——南昌轨道交通集团总工程师胥明在接受《中国新闻周刊》采访时称，南昌地铁2号线延伸工程的可行性研究报告是在2014年3月上报的，当年6月就开工了，2015年5月正式获得国家批复。

该工程为何在国务院批复前，就迫不及待地开工建设？南昌市政府作出这个决策的背后又有怎样的考量？

“打了个时间差”

要说南昌市地铁2号线延伸工程建设，先要提到南昌正在打造的九龙湖新城。

2012年，南昌市拉开九龙湖新城开发建设的序幕，一系列市政基础设施陆续开工。南昌市政府提出力争用5年时间，基本形成面积100平方公里左右、容纳50万人口的九龙湖新城框架，成为南昌乃至江西的标志性区域。

胥明告诉《中国新闻周刊》，之所以把地铁2号线延伸工程的开工时间提前，是因为在规划中，该工程要下穿九龙湖。2014年，正值九龙湖新城地下综合设施建设，出于节省工时、节约资金的考虑，南昌市就把九龙湖湖底地铁工程和新城的地下综合设施建设统筹规划设计，在国家批复下达前一并动工了。

为了南昌地铁站的建设，位于南昌市八一广场的新华书店被爆破拆除。图/CFP

“在九龙湖新城开发建设过程中，说白了，就是他们（指九龙湖新城地下综合设施的施工作业方）在干的时候，我们也在干。这样，湖底地铁工程就可以采取明挖作业。如果要等国家批复下达后再动工，就只能要么再把九龙湖湖水抽干、把建好的路再扒开，或者只能采取盾构法作业，这样投资成本将会大大增加。”胥明说。

一位知情人士向《中国新闻周刊》透露，南昌市当时是以“综合交通走廊”的市政项目建造的这个工程，准备建成后当作轨道交通使用。当时该项目从南昌市发改委立项到市住建委建设批复等手续都是齐全的，专家评审也都通过了，说明已经可以动工了。作为地铁2号线延伸工程的可行性研究报告当时也已上报，现在该报告也已经获得了国家批复。也就是说，当初手续都没问题，“只是打了个时间差而已”。

胥明说：“当时，南昌市规划局已经把九龙湖新城的线路规划出来了。九龙湖新城的开发建设迫不及待，地铁2号线延伸工程的可行性研究报告获得批复也只是时间问题。在这种背景下，南昌市领导作了一个通盘的考虑。认为两个工程既然都要做，就不要劳民伤财，搞重复建设了。”

南昌轨道交通集团文化宣传部部长张百龙告诉《中国新闻周刊》，南昌地铁前期规划是1号线、2号线两条线路，总计规划5条线路。“建地铁是一件烧钱的事情，投资量很大。所以，南昌市作出这个决策，也有利于节约投资成本。”

《中国新闻周刊》记者从南昌轨道交通集团提供的一个建设材料中看到：2008年，南昌市编制完成了《南昌市城市快速轨道交通线网规划》，提出全市新建5条轨道线路。5条线路全长198公里，共设站146座。其中1号线一期工程全长28.8公里，设站24座，总投资210亿元;2号线一期工程全长23.3公里，设站21座，总投资160亿元。包括3、4号线和1、2号线二期工程的第二轮建设规划，全长82.3公里，总投资610.9亿元。根据总体计划安排，2021年前，南昌轨道交通1～4号线路将全部建成通车。

张百龙说，目前，1、2号线一期工程370亿元建设资金，通过政府债券、融资租赁、世行贷款等多种方式已经全部落实到位。其间，南昌轨道交通集团仅用9个月时间，就争取到了世界银行2.5亿美元低息政策性贷款。

督察组肯定

7月4日，南昌市一位政府官员陈宏（化名）告诉《中国新闻周刊》，南昌市的做法，的确给督查组出了一道难题。此次国务院督查组，由财政部部长楼继伟任组长。

据一位知情者透露，当时，督查组经过多次讨论，最后形成了比较一致的意见：如果该工程是“先上车、后买票”，未批先建是为了把生米做成熟饭，以此要挟国家，那就必须严禁;但如果审批流程都履行了，获得国家批复只是时间差问题，实际效果也确实不错，那么，这种灵活变通就值得肯定。

虽然国务院督查组肯定了南昌市的这种做法，但是该事件被曝出后，还是引起了舆论褒贬不一的热议。有人说南昌市领导在遵守国家大原则和维护群众利益的前提下，充分发挥自主权，敢冒被处分的风险，需要勇气和担当。

南昌当地评论员戴庆锋认为，这个决策的合理性主要有3个方面：一是节约了投资成本，通过合并事项的方式能够节约大量的资金，避免了资金的浪费;第二是提升了社会效应;第三是对政府职能转变，尤其是简政放权方面有一定借鉴作用。

不过他也认为，这种未批先建的决策毕竟违反了审批原则，不值得鼓励。还有几位受访者认为，这种行为破坏了制度，其恶劣后果甚于一切。

《中国新闻周刊》联系到了多位南昌市政府主要官员，力图更清晰地还原当时作出这个决策的过程。但是他们多表示毕竟有一个“未批先建”的事实，谈这件事情有些顾虑，不希望被过多关注。

南昌市负责城市规划和建设的副市长刘建洋短信回复《中国新闻周刊》称，正在陪市长郭安在外出差。

南昌市政府一位市级领导告诉《中国新闻周刊》，他们不想把审批部门再“将一军”了。“如果南昌地铁这个事件受到过度关注，势必会引起一些审批部门的不悦，毕竟我们以后还有很多项目需要他们批复。”

“我们希望相关部门在具体的审批过程中，对大的方向把控好，在细节上又要灵活处理。要考虑到怎么给下面提供更有利于操作的自由空间。”陈宏说。

倒逼审批权下放？

胥明告诉《中国新闻周刊》，中国的轨道交通建设的程序非常复杂。从上报项目规划到正式获得批复，一般大约需要8～12个月的时间。

在国家大力倡导简政放权的大背景下，此次南昌地铁未批先建事件，也引发了轨道交通建设的程序是否可以进一步优化的讨论。

2003年出台的《国务院关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》规定，申报修建地铁（大运量轨道交通）的城市要符合以下标准：城区人口应在300万人以上，地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上，规划线路的客流规模达到单向高峰每小时3万人以上。

近年来，关于地铁项目审批权下放的呼声此起彼伏。一位受访业内人士认为，随着经济和人口发展，10年后的今天，符合修建地铁标准的城市已多如牛毛，城市轨道建设的门槛就会成为一些城市发展的阻力，城市轨道交通项目审批权下放应是大势所趋。

胥明告诉《中国新闻周刊》，因为地铁是特大项目，审批权在国务院，所以审批过程要从地方层层上报到国务院。向上报批时，相关城市首先要在符合本城市的综合规划的标准下，完成专项的《城市轨道交通线网规划》， 进而编制《城市轨道交通建设规划》，并形成《轨道交通工程可行性研究报告》。

“可行性研究报告中要含有环评、城市规划等内容。副省级以上城市可以直接上报到国家相关部委。但是南昌不是副省级城市，所以要先上报到省厅相关部门。”胥明说，只有环评算是一个特例。“环评是可以直接到环保部里的，不过也需要省环保厅对我们协调指导。”

胥明提到，国家要求重大决策都要征求民众意见。在地铁建设过程中，涉及的部门非常多，所以征求民众意见的工作量也非常大。

胥明告诉《中国新闻周刊》，从上报规划到获得批复的周期之所以漫长，也与相关城市需要反复修改材料有关系。“相关城市编制的资料报上去后，因为地方上的工作人员站的高度不够等原因，可能被发回来要求修改完善，甚至会反复修改。这也是拉长周期的一个比较重要的原因。”

胥明认为，坚持重大工程的审批制度是必要的，因为审批的目的在于避免无序建设，达到国家整体利益的最大化。“由于可以通过审批来控制建设规模和建设周期，这种程序也是国家控制地方债务的一个手段。”

《中国新闻周刊》记者了解到，最近国务院已经开始下放部分轨道交通建设规划的审批权限。

2015年6月30日，在国家发改委召开的新闻发布会上，有关负责人介绍了今年以来中国重大工程建设的相关情况：目前，国务院已经批准符合国家建设地铁标准的城市有39个，总规划里程超过7300公里。预计到2020年，开通轨道交通的城市数量会达到50个。

此次会议还透露，从2015年5月起，国务院已经下放部分轨道交通建设规划审批权限。此前所有建设规划都要经过国务院审批，由国务院总理亲自把关。但现在除了首轮规划继续由国务院批准外，后续二三期建设的项目将由国家发改委会同住建部联合审批。

陈宏在接受《中国新闻周刊》采访时表示，中国谈论简政放权已经有10多年了，但“冰冻三尺非一日之寒”，这不是一蹴而就的事。“简政放权到底怎么简，怎么放，还面临很多深层次的问题。我们希望南昌地铁这个事件，可以对促进简政放权起到一个推动和借鉴作用。”