习近平再提“改革方法论”

韩永

除了国企和司法改革两个议题外，习近平还提到了改革的方法论，即改革需要试点，而试点要服务于全局。图/新华 图片编辑/董洁旭

6月5日上午，习近平主持召开了全面深化改革领导小组第十三次会议。除了国企和司法改革两个议题外，习近平还提到了改革的方法论，即改革需要试点，而试点要服务于全局。

在过去三十多年，这两者之间的关系，演绎出中国改革的基本路径。如今，改革的深水区特性，加之依法治国的约束，为两者的关系又加入了一些新的变量。

顶层设计和基层探索互动

在6月5日的会议上，习近平对改革试点的阐述，分为三个部分。第一部分说试点与全局之间的关系，主要有两个内容：一、试点对全局很重要，“试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效”;二、试点是为了全局。“基层探索要关照全局。发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。”

强调将基层探索与顶层设计相结合的观点，习近平此前曾有阐述。

在去年12月2日的深改组第七次会议上，习近平说，改革开放在认识和实践上的每一次突破，无不来自人民群众的实践和智慧，要鼓励不同区域进行差别化试点，推动顶层设计和基层探索良性互动。

而强调各项工作要服务于全局，也是习近平的一贯思路。在1个月前的第12次深改组会议上，他说，要正确把握改革大局，从改革大局出发看待利益关系调整，要自觉服从改革大局、服务改革大局。

上述两种观念，决定了改革的轻重缓急。

在6月5日讲话的第三部分，习近平将试点的重头戏，放在了教育、就业、医疗、社会治理、创新创业等“关系群众切身利益”的方面，同时要求，“对涉及风险因素和敏感问题的改革试点，要确保风险可控。”

在去年12月2日的第七次深改组会议上，习近平在谈到试点的切入点时说，要“善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点”。

在深改组第十次会议上，习近平又提到“让人民群众（对改革）有更多获得感”。这一次点出的教育、就业等五个领域，算是对上述要求的具体化。

但对敏感问题的试点要“确保风险可控”的提法，尚未见其在此前公开的讲话中提及。由于对“敏感问题”未见明确的界定，有人担心，官员在执行中可能会做出倾向于保守的把握，即“可为可不为者，不如不为”。

若如此，则那些公众期待多年但利益关系复杂的改革，可能就会因为官员的保守判断而失去了试点的机会。

习近平的上述观点，也体现在其6月5日的第二部分讲话中。他说，对一些矛盾问题多、攻坚难度大的改革试点，“要科学组织”。同时，改革试点要注意同中央确定的大的发展战略结合起来。

在讲话的最后，习近平提到了试点的责任问题。“主责部门要落实主体责任，谁主管、谁牵头、谁负责。”

试点与决策

试点是中国改革的传统路径，试点服务于全局也是其题中之义，但近几年，随着改革的推进和治理方式的变化，开始出现两个与试点相关的论题：一、在中国发展新的背景下，是否还需要试点？要试点到什么程度开始决策？试点与决策之间如何平衡？二、在依法治国的背景下，如何处理试点面临的法律障碍？

在试点的必要性问题上，有的学者认为，中国以前的试点，是基于在大的变革面前风险的不确定性，尤其是从计划体制向市场体制转化的过程中，没人能预测中国将会遭遇什么样的风险，需要通过试点去发现，并找到应对的办法。而现在，市场经济体制确立以后，中国在经济领域不再有这样的变革，而在政治领域尚没有可能性，所以试点的必要性，不再像上世纪八九十年代那样不可或缺。

国家发改委宏观经济研究院原副院长刘福垣，就持这种观点。“现在已经到市场经济了，我们的问题卡在哪儿，一目了然。你还‘摸什么？”

他告诉《中国新闻周刊》，中国现在的很多改革，早已不是“第一次吃螃蟹”，因而也不需要再“摸着石头过河”。

但试点的支持者认为，中国的改革进入深水区后，利益关系更加复杂，改革的阻力越来越大，需要通过试点把各方面的利益关系搞清楚，然后找到一个有最大公约数的解决办法。

反对者认为，改革进入深水区后利益关系更加复杂，难度更大，这是不需要通过试点就能搞清楚的事，在这件事上需要的不是试点，而是决心。如果把重点放在通过试点找到一个各方都能接受的方案上，则这些领域的改革可能永无出头之日。

另外，有学者认为，如果确需试点，也需要明确试点与决策之间的平衡，即试点到什么程度就应该做出决策，而不能无休无止地试点却迟迟不做决策。

北京大学一位经济学教授建议，应该为试点设置一个时间表，在规定的时间内，要试验什么内容、怎么试验、对试验得出的不同结果怎么评估等内容，全都在上面罗列清楚，避免将试点做成了常态，也避免出现“试点时轰轰烈烈，试点后杳无音讯”的局面。

从2005年开始，国务院至少批准了12个国家级综合配套改革试验区。依试验的主题可分为6个板块：开发开放的最多，包括浦东新区、滨海新区、深圳、厦门、义乌;统筹城乡的有重庆和成都;“两型”社会建设的有武汉和长株潭城市群;新型工业化有沈阳经济区;农业现代化有黑龙江的两大平原;资源型经济转型有山西省。

这些试点的很多经验，尚没有转化为顶层设计。比如城乡统筹的试点成都市，从其2003年开始试验算起，已经走过了12个年头，实践出了很多的经验，也遇到了包括制度瓶颈在内的很多困惑，试验越往后推，就会遭遇越多的困境，其中的成本与风险，试验者看得清清楚楚，也知道需要克服什么问题才能继续往下走。但这些对中国弥足珍贵的试点经验，至今尚未在顶层设计中看到。

上下互动

而试点的经验上升为顶层设计后，还有一个与地方调适并自我调整的过程。

中山大学珠三角改革发展研究院副院长邱海雄，以广东省为例，向《中国新闻周刊》阐述了试点与顶层设计之间的互动关系。他说，在改革开放的前20多年，广东省各地方发展的自主性和独立性比较大，每个地方都在试点，上级政府对地方的统筹能力比较弱，这一方面调动了地方的积极性，让经济飞速发展，同时也因各地的趋利性，在省内形成了各自为政甚至恶性竞争的局面。

这时候，中央和广东省政府就有两件事情要做，一是将广东省各地的试点经验进行提炼，变成顶层设计，并适之于更广泛的领域。这是一个从地方实践到顶层设计、进而在更大范围内指导地方实践的过程。另一方面，针对地方之间的无序竞争，中央和广东省政府通过制定区域规划，对各地的产业布局进行引导。

“国务院2008年底批复的《珠三角规划纲要》，就是这样的一个顶层设计。”邱海雄说。

这样，地方试点的经验与教训，都成为了顶层设计的一部分。积极的一面通过顶层设计广泛施行，消极的一面则由顶层设计予以纠正。

而顶层设计在作用于地方实践的过程中，又可能发生一些变化。广东曾实施“腾笼换鸟”式的产业升级政策，即将该省珠三角地区的传统产业，转移到省内经济相对落后的地区，把空间腾出来培育新型产业。但这一政策在执行过程中，一些地市的主政者发现，传统产业走了，但新兴产业没来，老“鸟”放走了，新“鸟”没有来，最终的结果是“鸟”越来越少，GDP不断下滑。于是，有些地方开始将“腾笼换鸟”，改成“改笼育鸟”。“就是不是把鸟放走了，而是通过调整本地的发展环境，让原来的鸟长得更漂亮。”

《珠三角规划纲要》的实施过程，也出现了类似的问题。该《纲要》对这一地区的产业目标是构建现代产业体系，提出要发展四大产业，现代服务业在其中排在第一位。但有的地方发现自己不适合发展现代服务业，就会对这一规划做一些调整，仍把自己的传统强项放在第一位，而把现代服务业甩到后面。

而这些经过调整的地方实践一旦获得上级政府认可，就有可能成为新的顶层设计。于是，地方实践与顶层设计之间，就在这种不断互动中探索向前。