市辖区城乡统筹规划策略研究

马 永 东

(山东省城乡规划设计研究院，山东 济南 250013)

市辖区城乡统筹规划策略研究

马 永 东

(山东省城乡规划设计研究院，山东 济南 250013)

以潍坊市寒亭区为例，探索了这一相对独特的行政单元的城乡统筹规划策略，通过实现城乡产业互联互通，缩小城乡差距，引导城镇化进程，保护生态环境四个方面阐释了推动市辖区城乡统筹的规划策略，以提高城乡整体的经济社会效益。

市辖区，城乡统筹，规划策略

0 引言

长期以来，城乡二元结构既是我国经济结构存在的突出矛盾，也是我国相对贫困和落后的重要原因。当前我国的现代化进程，就是要实现城乡二元经济结构向现代经济结构的转换。为此，中央和地方政府从“三农”入手，采取一系列措施，推动城乡良性互动，实现城乡统筹发展。解决和突破上述矛盾的根本出路应是在发展农村经济的基础上走农村城市化道路，实现城乡良性互动，逐步减少农村人口，转移农村剩余劳动力，增加城镇人口，转变生产增长方式，提高劳动生产率，优化第一产业结构，促进第二、三产业的发展，从而提高城乡整体的经济效益和社会效益。

目前，关于城乡统筹的理论探索与现实实践正在深刻地改变着中国的城乡格局和发展模式。城乡一体发展的体制机制建设正在逐步完善，城乡空间发展格局也经历着翻天覆地的变化。这些探索和实践也积累了大量的经验与教训，南海模式、成渝模式、苏南模式成为各地争相效仿的范本。然而，随着社会的发展和技术的进步，城乡统筹的研究向着更深层次推进，曾经成功的几个模式不足以解决全国不同地区、不同类型、不同阶段的城乡统筹发展的问题。因此，本文结合规划实践，针对市辖区如何推动城乡统筹进行了探索，试图总结更加细化的城乡统筹规划模式与策略。

由于我国幅员辽阔，行政区划的等级和数量也较多。截止到2013年年末，全国共有333个地级行政区划单元，2 853个县级行政区划单元和40 497个乡镇级行政区划单元。我国的地级行政单元较为复杂，地级市不仅要管理农村地区，还要管理县或县级市，这也导致地级行政单元内城乡关系不是单纯的二元关系，而是三元、四元关系。虽然部分学者认为乡镇行政单元的中心可以当作城市来对待，但国内乡镇级的中心“城”普遍规模偏小，难以承担有力的辐射带动作用，导致辖区内城乡关系不明确。因此，县级行政单元是我国推进城乡统筹的最基本单元，也是推动城乡统筹的最具代表性的行政单元。

县级行政单元分为市辖区(事实上，并非所有的市辖区都是县级，直辖市所下辖的市辖区多数为地市级，而上海的浦东新区与天津的滨海新区则为副省级市辖区。本文所研究的市辖区特指县级市辖区)、县级市和县，从城乡统筹的角度出发，可以将市辖区划为一类，县与县级市划为另一类。相比于市辖区，县与县级市在城市发展建设的决策和管理方面有着更强的独立性，而市辖区作为“较大的市”的中心城区的一部分，其发展要更多的顺应“市”的统一部署。因此，本文以潍坊市寒亭区为例，探讨这样一种相对独特的行政单元的城乡统筹规划策略。

1 市辖区城乡关系的特征

市辖区作为一种相对特殊的行政单元，其城乡关系相对传统的行政单元有着其特殊性，具体体现在以下三个方面。

1.1 非传统城镇序列性

国内的城镇体系与行政建制有着较强的关联性。传统的城镇体系是地级市—县(县级市)—乡镇—村庄，而市辖区一般作为地级市的下辖行政区，仍然会有地级市—市辖区—街道(乡镇)—居委会(村庄)这样的城镇序列。这一城镇序列的特殊性在于：市辖区既是中心城市(市区)的一部分，同时又是相对独立的行政区；市辖区管辖的区域以街道为主，也包括乡、镇。

1.2 双重性

市辖区是城市扩张，城镇化发展表现最为强烈的地区，也是城乡统筹建设中最复杂、最富变化的地区。市辖区内的中心城区，既是市辖区的城区，也是中心城的城区，既要容纳市辖区范围内的进城人口，又要吸纳市域范围内，乃至更大范围内的进城人口。市辖区的城区既要作为市辖区范围内的中心城区带动市辖区范围内农村地区的发展，又要作为中心城的一部分，带动市域范围内农村地区的发展。因此，市辖区的城乡统筹具有市域统筹和区域统筹的双重内涵。

1.3 被动性

市辖区的城镇化水平受城市经济能级和城市化阶段的影响，是一个不断“被动”变化的动态过程，随着城市经济辐射能力不断增长，近郊区逐步向外围扩散，市辖区的城镇化水平也将提高，当城市群一体化格局形成后，其城镇化水平才相对稳定。

2 市辖区城乡统筹的策略

2.1 实现城乡产业互联互通

经济发展是推动城乡统筹的最重要的手段。如果单纯的发展农业，则割裂了农业、农村、农民问题与社会其他单元的有机关联，实现不了农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的良性转换与互动。因此，本次规划以食品产业为线索，构筑贯穿城乡的产业链与产业集群，实现城乡间产业发展的互联互通。

“民以食为天”，食品产业是一个永恒的朝阳产业。寒亭区自古是一个盛产特色农产品的地区，潍坊市也将“中国食品谷”的建设选址于寒亭，因此，食品产业成为寒亭发挥自身优势，提高自身综合竞争力的最佳突破点，也是寒亭参与国际化竞争与合作的最佳渠道，这也使得食品产业成为寒亭统筹城乡发展的最有力抓手。因此，针对食品产业，进行统筹发展，实现城乡产业一体化，填补其中薄弱环节，形成完整食品产业链条(见图1)；借助食品产业形成寒亭对外联系的纽带，提高寒亭在国内外的知名度和影响力；将食品产业链中的各个环节产业化、专业化运作，实现农、工、贸的集体转型；借助食品产业拉动相关的会展、电子商务、设备制造等产业；合理引导产业链条分支产业的发展。食品产业各环节发展策略见表1。

表1 食品产业各环节发展策略表

2.2 缩小城乡差距

缩小城乡差距是城乡统筹发展的核心要求之一。结合寒亭的实际情况来看，缩小城乡差距大致有以下几种方法。

2.2.1 提高农民收入

提高农民收入的关键在于推动农村经济的发展，农村经济的发展在于转变传统农业发展模式，大力发展现代高效农业。因此规划重点完善农业配套服务，完善农业科技配套，完善农业保险业配套，完善农村金融的配套，完善农业生产组织的配套，完善农产品标准化的配套，完善农业政策的配套。

规划通过建设农业服务综合体，提高农业生产服务能力。农业服务综合体是集合了农产品交易市场(包括交易市场和市场信息中心)、物流中心(包括仓库、停车场和物流信息中心)、农业科技中心、农业培训基地、农资超市和农用机械市场等农业生产服务设施于一体，将具有农产品展示交易、金融服务、教育、培训中心、电子商务、农村信息化呼叫中心、农产品物流集散、产品安全追溯总部、商务办公、专家公寓等功能。

规划在中国食品谷内建设一个大型农业服务综合体，在固堤、高里、朱里三个街道办驻地建设三个中型农业服务综合体，在南孙和临港产业园内建设两个小型农业服务综合体。农业综合服务体的建设，将充分发挥科技、信息、贸易对农业的带动作用，让农民能够一站式购齐所需生产服务，推动农业科技应用，助力农业产业化。

农业现代化建设思路见图2。

2.2.2 改善乡村环境

对于不同地区的居民，根据他们的切实需求，改善农民的生活、生产服务配套标准，改善基础设施，美化乡村环境；特别对于近郊的农村，在改变物质环境的同时，促进乡村向城市的转变，注重城市规模效益和服务功能的发挥，强调人民群众文化素质和生活质量的提高。

2.3 引导城镇化进程

有序健康推动城镇化进程是实现城乡和谐发展的必由之路。以制度经济学视角来理解城乡发展，我国城乡发展是由农地制度创新，引起工业化与农村劳动力转移的一个过程。在一系列进程中，人的转变是城乡之间最重要的资源流动，人口的迁移成为我国城镇化的发展的核心动力。

从人口迁移的形式而言，可以概括为“本地城镇化”“异地城镇化”与“折返式城镇化”三种模式，它们同时也代表了三种动力：“本地城镇化”提供了主要土地与空间，“异地城镇化”则提供了劳动力，而“折返式城镇化”则带来了技术与资金。从空间上，重点以中心城市、小城镇为载体推进城镇化进程，而对于非城镇化地区，则以新型农村社区的形式实现农村生活水平的提高。

1)重点以“中心城区、小城镇”为载体推进城镇化进程：对于远郊地区而言，小城镇是调整产业结构和地区经济结构的重要环节；是新型工业化与农业现代化经济发展的重要载体；是开拓农村市场的桥头堡；是农村与市区人员、商品、信息联系的必经通道，有助于缓解城区的人口压力。

2)重点以“新型农村社区”为载体用城市社区理念规划农村：新型农村社区是在合理归并自然村后形成的具有地方特色、环境优美、布局合理、基础设施和公共服务设施较完善的现代化农村新型社区。新型农村社区是非城镇化地区基本居民点，承担逐步整理闲置土地与住房、提高土地利用效率的空间职能；承担改善农村人口的居住生活服务功能的社区职能；承担加快传统农业向现代农业的过渡、增加农产品有效供给、提高农民收入水平的战略任务。

2.4 保护生态环境

传统的城镇化往往以浪费资源和破坏生态作为发展的代价。本次规划重点关注环境容量控制、建设标准控制和人居环境改善，使寒亭建设由注重规模扩张转向对现有用地的整合，提高现有建设用地的使用效率和效益，确保中心城区的可持续发展。根据寒亭城乡发展的特点，重点推进以下两点的建设：

1)区域性生态斑块。区域性生态斑块属于生态敏感地区，在全区范围内统筹划定，并进行持久性严格保护和限制开发。这一区域一般具有重大的自然、人文价值，并发挥区域性影响的绿色开放空间，是维护区域生态安全，塑造自然人文特色的重要载体。

2)环城生态廊道。环城生态廊道布置于中心城区建设区外围，是城市建设总量的控制带，规划布置较多的绿地或绿化比例较高的用地，一方面控制城市的无序扩张，另一方面形成环绕城区的闭合的绿色开敞空间。

3 结语

市辖区在城乡统筹发展建设过程中出现的问题，是我国城乡“二元”体制弊端的集中体现，也是我国城乡困境的集中症结所在。解决市辖区困境，重点通过实现城乡产业互联互通，缩小城乡差距，引导城镇化进程，保护生态环境四个方面来推动。针对性的设计城乡统筹的制度与政策和多元化地方政府的城乡治理策略，是提升城乡统筹建设质量的必然要求。城市规划作为政府统筹城乡管理的法定技术，首先需要认清不同城市、不同发展阶段的复杂性特征，探索适合当地城乡统筹发展的理论与方法，这也正是我国城市规划行业急需应对的地方。

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[4] 马 璇,王红扬,冯建喜.大都市边缘区城乡统筹发展路径及空间模式——以南京市江宁区为例[A].规划创新：2010中国城市规划年会论文集[C].中国城市规划学会，重庆市人民政府,2010.

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Research on the urban and rural harmonious planning in municipal districts

Ma Yongdong

(ShandongUrban&RuralPlanningDesignInstitute,Jinan250013,China)

Taking Hanting District of Weifang as the example, the paper explores the unique municipal harmonious urban and rural planning strategies, and illustrates the planning strategies to enhance the municipal urban and rural planning by realizing the interconnection and interworking of urban and rural industries, bridging urban and rural gaps, guidance for urbanization process, and protection of ecological environment, so as to enhance the integrated economic and social benefits.

municipal areas, urban and rural planning, planning strategies

2015-06-30

马永东(1987- )，男，助理工程师

1009-6825(2015)25-0015-03

TU982.29

A