初探水利勘测设计行业事业单位改革

宋慕龄

摘 要：水利勘测设计行业原属于国家事业单位，现将根据国家事业单位改革要求，改制经营类事业单位。一些地方水利勘测设计单位已在成功改制的基础上，结合水利勘测设计行业的公益性、营利性、服务性和高科技含量的特征，探索出了水利行业可能选择的改革路径。

关键词：水利勘测；事业单位；行业定位；风险防范

中图分类号：D630.3 文献标识码：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2015.06.001

在《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）、《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发〔2011〕37号）和《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》等文件的推动下，全国事业单位改革的步伐明显加快。

1 事业单位改革的历史背景

事业单位是党的十一届三中全会之后，党中央在特殊的政治和经济体制下对科研、教育、卫生、文化单位作出的重要决策，目的是改变行政单位“大一统”的管理方式对科、教、文、卫事业的束缚，推动政事分开，减少行政干预，推进科、教、文、卫事业的长足发展，是一项带有中国特色的探索机制。同时，根据经费来源渠道的不同，将事业单位分为经费自收自支、国家差额补助和国家全额拨款三类事业单位。之后，从党的十六大提出的“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制，到2012年强调深化事业单位改革”可以看出，我国自改革开放以来，尤其是2000年加入WTO以后，市场经济的发展对政府管理创新形成倒逼机制。事业单位改革是政府应对国际国内复杂经济情况作出的重要决定，除了对原有事业单位编制的“铁饭碗”进行剥离，还打破了几十年来形成的党政机关、事业单位、国有企业不同的养老保险等制度，目的是通过事业单位改革建立政事分明、企事分开、产权清晰、权责明确、科学管理的现代化事业制度，消除事业单位发展的体制障碍。

2 实行事业单位改革的必要性

2.1 水利勘测设计行业现状

目前，省级水利勘测设计单位中，事业单位性质的比例约为60%，地市级水利勘测设计单位大多数还是保持事业单位性质，仅有少量的转制为国有企业或改制为民营企业。水利勘测设计行业发展依然为粗放型发展方式，管理水平相对较低，经营模式滞后，创新能力不够，信息化、标准化程度低，科研投入不受重视，高素质、高技术人才缺乏。

2.2 水利勘测设计行业定位

水利勘测设计的行业定位为：①兼具公益性和营利性。一方面，水利勘测设计单位承担着水利勘测、技术服务等公益性职能，受国家政策导向和资金投入的影响大。水利基础设施建设是国家的民生工程，例如2010年云南、贵州特大旱灾后，国家加大了对小农水建设的投入。所以说，水利设施是解决局部地区的（重大）旱灾灾情的重要举措；一些重大水利枢纽则需要区域间水利部门联合，各地政府配合，因为重大水利枢纽的建设所需资金大、项目工期长，并非简单融合私企资金能够办成。另一方面，水利勘测设计单位也体现了市场经营的性质，在为国家水利基础设施建设提供设计之余，也以水利设计劳动成果换取资金，补充员工的收入，并以此作为发展资金，积极拓宽业务范围。②具有服务行业和高科技含量的特征。作为技术服务行业，水利勘测设计单位必须提供让项目业主满意的服务。同时，由于设计成果科技含量高，因此必须加强技术研发，不断提供满足市场需求的服务和产品。

2.3 行业市场的变化

随着水利水电市场的全面开放，区域间勘测设计单位面临日趋严峻的市场竞争局面。作为固有的国家事业单位，一直以来由于受到国家政策的保护，缺乏转型的紧迫感和改革创新的动力，加上对市场竞争预估不足，市场竞争能力呈下降趋势，在市场竞争中亟需提高危机意识，主动采取措施。

2.4 毕节市勘测设计研究院基本情况

2.4.1 组织结构

毕节市勘测设计研究院的组织结构为层级结构与扁平化结构相结合。一方面，根据年初项目计划，市场部将各个项目任务下达至相关技术部门，一个或多个技术部门通过任务的分配形成项目组。各项目组为扁平化结构，分为项目负责人、设计人员等，内部便于沟通协调，生产责任成本分配也根据实际设计合格产出为衡量指标。另一方面，后勤部门基本按照层级制管理。受政府政策因素的影响，按照安全生产、防汛抗旱等要求，随时组成领导小组，形成一般由办公室牵头，其他部门配合的扁平化沟通机制。

毕节市勘测设计研究院拥有196名工作人员，实际在编人员163人，聘用人员33人，即编制外聘用人员约占所有职工的16.8%. 全院根据职能分为15个部门，其中，专业技术人员169人，正高级职称1人，副高级以上职称23人，水利造价师、一级结构师、岩土工程师等各类注册工程师68人。

2.4.2 优势

毕节市勘测设计研究院的优势主要有：①相对健全的制度机制，例如考勤监督制度、每周二学习制度；②相对完善的激励机制，例如鼓励职工提高技术水平，予以物质和精神奖励等；③良好的竞争氛围，通过每个项目形成项目组，形成竞争机制，提高整体的专业技术水平；④聘用人员与编制人员同工同酬，享受同等福利待遇，有利于调动聘用人员的积极性。

2.4.3 瓶颈

毕节市勘测设计研究院在发展过程中遇到的瓶颈主要有：①科研单位技术职能诉求高，行政管理职能诉求低，管理依附于上级部门的行政管理和党支部的管理，管理理念以传统的监管为主、落实行政事务为辅；②相关政策规章及上级单位的政策管理过多，限制了技术人员的发展，不切实际的工期要求造成了设计质量下降；③事业单位改革政策导致人员流失，经验丰富的技术骨干因保留事业单位养老待遇而选择提前退休，部分年轻行政人员则考调进入公务员队伍，加剧了单位新老职之中间衔接的断层；④科层制对职工的不利影响，例如决策权威集中化造成管理的恶性循环，专业分工原则的扭曲，制式化对组织效能的影响，遏制组织学习，科层价值与民主价值的冲突，科层价值与人格成长的冲突等；⑤论资排辈、吃大锅饭等保守思想的阻碍作用，专家办公室沦落为不干事的员工养老办公室。

3 可能选择的改革路径

按照中央、国务院事业单位改革的要求，水利勘测设计行业作为经营类事业单位，应转化为企业。水利勘测设计行业的改革最重要的是担负起水利事业发展的重任，从而能够高效率地利用国家水利投资，以转变经营发展方式为主导，推进业务模式创新，坚持技术创新，努力探索组织模式创新，提高人才资源效用，提升组织管理效率，建立组织文化内核，为新时期的水利事业发展贡献一份力量。

实现水利勘测设计全行业的转制目标迫在眉睫，目前已在一些地方成功转制，其中可选择的路径主要有两种，分别是国有企业和国有控股混合所有制企业。

3.1 国有企业

3.1.1 特征

国有企业是以国家的中央（地方）政府投资或参与控制的企业。政府的意志和利益决定了国有企业的行为，兼具营利法人和公益法人的特点。其营利性体现为追求国有资产的保值和增值，其公益性体现为国有企业的设立通常是为了实现国家调节经济的目标，起着调和国民经济各个方面发展的作用。

3.1.2 优势

国有性质决定了企业在运行过程中会受到国家政策照顾的天然优势，这有利于保障其民生工程设计工作的实现，例如借助地方政府的支持和协调配合更容易争取到项目，可继续受益于国家政策的保护；更容易实现身份转换，例如与地方财政协调对接社保等的转换，员工的抵触心理（与转换为混合所有制企业相比）相对较小；国有企业高管年薪制可避免因高层与员工间收入差距过大而引起矛盾。

3.1.3 劣势

国有性质同样也将继续沿袭行政管理的控制，这样一来的劣势主要有：①无法改变上级单位的行政管制现状，无法避免单位职工“搭便车”的行为，不利于提升产品质量、提高组织的整体竞争力；②无法改变国有企业固有的行政级别，不利于提升企业实力和竞争力。

3.2 混合所有制企业

3.2.1 特征

混合所有制企业是指由公由资本（国有资本和集体资本）与非公有制资本（民营资本和外国资本）共同参股组建而成的新型企业形式。混合所有制企业不是国企，也不是私有企业，国有企业可通过控股、参股等形式，与其他性质的资本融合，引进多元化投资主体。

3.2.2 优势

混合所有制企业的优势在于：①有利于切实转变事业单位运行模式不活、创新能力不高的局面，建立规范的现代企业制度和市场化运作机制；②有利于国有产权的流动和重组，优化资源配置，提高运营效率；③有利于吸纳民间资本，有效放大公有资本对其他资本的辐射功能，提高行业控制力、影响力和带动力；④有利于营造积极的竞争氛围，能者上、庸者退，能进能出。

3.2.3 劣势

混合所有制企业的劣势在于：①有可能面临改制过程中国有资产流失的问题；②改革阻力更大，不容易实现；③在激烈的市场竞争中更需要强化危机意识、创新意识、竞争意识，否则有可能受到冲击。

3.3 宏观环境的影响

3.3.1 国企改革

在推进国家事业单位改革的同时，中央同样未停止国有企业改革的步伐。在西方，国有国企改革既是推动经济发展、促进技术创新的重要手段，也是社会制度巨变的“经济副产品”。同样，国资委也需要一改从前既是婆婆又是老板的尴尬局面，由管企业转化为管资本，成为国企改革的重要一环。国资委的身份转换也将引起水利勘测设计单位改企后的身份变化。国企改革成果是否如人意，势必对水利勘测设计行业路径选择产生重大影响。

3.3.2 配套措施

公务员、事业单位、国有企业的养老金等不平等待遇是事业单位改革的最大阻力。相关待遇以企业为1，则事业为2.82，机关为3.47，军队为4.5. 十年前实行的大刀阔斧的改革，意在实现政府的精简、提高政府效率、砍断冗员，但社会保障制度的不健全导致下岗人员生活没有保障，改制中基层员工利益受到侵害，引起了社会的不稳定。水利勘测设计行业是国家财政差额拨款的事业单位，按照事业单位改革方向，如何完善转制中社会保障体系，构建全面的社会保障网络，对事业单位改革有深远影响。当年的改制隐患必须引以为戒，结合地方发展实际，为转换身份的工作人员提供相关的物质保障、创造合适的就业（创业）环境，才有可能减少事业单位改革的阻力。

3.4 改革红利

一项名为“改革”的事业要推进，必然要受到既得利益集团的阻挠。水利勘测设计行业为知识密集型行业，但也不能摆脱部分工作人员“搭便车”、享受特殊照顾的困境。但过于强调改革中的阻力，刻意忽略改制后企业作为市场细胞的灵活度，显然过于保守。林毅夫先生指出，改革不是阻力大小的问题，而是判断利弊的问题。水利勘测设计行业要突破发展瓶颈，冲破体制机制的障碍，就必须认识到水利勘测设计行业的特殊性及其发展动力所在。水利事业的民生性，必须依靠设计行业积极转变经营发展模式，提升服务质量。只有打造一支高素质的科技人才队伍，才能服务于民，才能为水利基础设施建设提供坚实的后盾，才能实现提升行业竞争力和取得民心的共赢。

3.5 改制中必须注意的问题

3.5.1 清晰产权

不管是改制为国有企业，还是混合所有制企业，都必须建立清晰的产权关系，建立起现代企业制度，让国家成为实实在在的（第一）产权人，分得红利。这样才能更有利于发挥公有制为主体的优势，让国家更有效地利用国有资本收益建设基础设施，推动东、中、西部协调发展。

3.5.2 加强监管

如果改成混合所有制企业，要避免私有经济对国有经济的侵吞。必须加快推进相关法律法规的健全，财政部门要切实履行对事业单位国有资产的管理职能，建立健全国有资产的监督管理体系。

3.5.3 坚持为民谋利

水利行业是民生行业。勘察设计行业主要是为提高设计人员的积极性、提升产品质量，同时起到拉开差距、优化人力资源的作用。如果勘察设计单位为营利而营利，则会对国家的水利工程项目的建设产生极大的危害。如果说大禹治水是我国家喻户晓的佳话，那么现代水利事业则遍及百姓生活的方方面面，大的例如南水北调工程，区域的例如河道治理、堤防建设，小的还有农村饮水安全工程、灌区节水改造与更新配套工程等，都与人们的日常生活息息相关。只有水利勘测设计与经济社会发展紧密结合，才能创造出与自然和谐的高水平工程设计成果，取得较好的社会效益、经济利益和生态效益。

4 在转制中应做好的准备

水利勘察设计行业的改制势在必行，在确定可行的改革路径之前，还需要做好相关的准备，为顺利转制、成功实现企业制度的经营运转做好铺垫。

4.1 建立员工职业发展通道

水利勘测设计工作包括勘察、设计、咨询、监理、工程总承包等业务，因此，专业技术人才是支撑勘测设计单位的主导力量。下一步水利勘测设计单位要在市场竞争中作为市场主体自主经营、自负盈亏、适应市场需要，保持优势，必须依靠强大的人才资本。人力资源管理的核心应遵循曾国藩多次强调的“合众人之私，以成一人之公”理念，满足职工的多元化需求。只有这样，才能从实质上实现毕节市勘测设计研究院的发展转型。

设立多渠道发展通道，例如技术系列通道，助理设计师-中级设计师-高级设计师-技术专家-高级技术专家；科研系列通道，科研人员-科研课题负责人-学科带头人-市管专家或市级（以上）科研课题负责人-资深专家或国家级科研课题负责任；项目管理系列通道，业务员-专业负责任-项目经理-核心工程负责人；职能管理系列通道，职员-业务负责人-职能总管-总监（财务总监、市场总监、人力资源总监、行政总监等）。打破固有的行政职务导向性，分好蛋糕，让优秀的专业人才有更广阔的发展空间，避免传统的“官本位”思维对设计业务能力和积极性的损伤。

同时，要完善学习交流制度。例如定期邀请专家名师开展学术讲座，提高职工整体素质水平；完善老带新制度，通过资深的专业技术人才传授新进职工相关的经验，加强成员间的联系，建立纽带关系，形成强大的人才动力；探索新政策环境下的培训制度方案，通过培训和职工的职业发展规划设计等增强员工的归属感、目标的一致性和组织凝聚力。

另外，还需要调动专业技术人才的积极性。根据马斯洛需求理论，在满足专业技术人才的基本福利需求外，还应探索如何创造积极和谐的竞争氛围，使专业技术人才为组织提供可见且具有实际应用价值的创新成果，实现职工和组织的共同成长，从根本上提高整体的竞争力。

4.2 建立健全财务管理

要实现水利勘测设计单位的改企建制，必须建立与之配套的现代财务管理制度，不仅仅局限于成本核算和利润追逐，还需关注单位的可持续健康发展，重视财务管理要的战略导向职能。为此，可从以下几个方面入手：①树立切实可行的财务战略目标，积极转变财务管理观念。根据单位发展战略目标总要求，提出切实可行的财务战略目标，并正确处理与单位战略管理、绩效评价等方面的关系。让财务工作从财务会计向管理会计转变，由具体烦琐的会计实务为主转移到事前预测、事中监控、事后入账、年终总结的管理决策上面去。②加强项目成本管理，促进项目成本优化。成本费用管理是财务管理工作的核心，控制成本费用支出对提高单位的经济效益十分重要。勘测设计产品技术含量高，是技术密集型产品，人力资源成本是产品成本的主要构成部分，非人工成本比例较小且相对固定。例如目前毕节市勘测设计研究院免除误休年休假补贴，已起到了积极节约成本的作用，有利于保障员工正常年休的权利，有利于提高员工工作积极性，也缓解了项目资金运转的难题。因此，还需要继续探索相关的项目成本责任，通过合理的资金控制实现项目成本的调节，促使单位成本优化。③强化资金管理，完善融资渠道。由于受到地方政府挪用水利基础设施建设专项资金的影响，资金到位率低已成为单位资金周转的绊脚石。市场部、财务部等相关部门应在院领导的领导下，建立良好的融资渠道，制订用款计划，最大限度地盘活沉淀资金，提高资金利用率，加强应收账款管理。④建立财务风险防控机制，避免财务危机的发生。财务风险是应对市场竞争的必然产物。毕节市勘测设计研究院必须根据自身情况采取回避风险、防控风险、转移风险和分散风险等策略，积极防范财务风险，降低、化解财务风险，适应单位的发展，为单位的发展建立有力防御机制。

4.3 加强风险防范

应对复杂的市场环境，提高防御化解风险的能力，具体可从以下几个方面入手：①加强风险防范，打破墨守成规和安于现状的思维模式，提高对已知和未知风险的预警、研究、防范和化解的能力，科学决策；②结合人才培养机制的完善，积极提高资本在人才培养上的投入比例，大幅度提升自身科学技术水平，提高管理人员的风险防控意识；③完善合同管理，合理规避风险，加强项目合同的评审和风险评估，提高合同管理水平，维护自身权益；④继续推进招投标风险防范，招投标的市场化为招投标项目的利益分析、存在的风险等提出了诉求，因此，在现实基础上探索市场和利润的平衡至关重要；⑤建立高效灵活的管理机制，突破现有的管理模式，开拓市场、站稳脚跟、持续发展，实现技术领先、抵御市场风险。

4.4 完善技术创新体系

技术是水利勘察设计行业的核心。实现水利勘察设计事业的可持续发展，必须重视技术创新、加大技术投入。

4.4.1 建立技术创新平台

毕节市勘测设计研究院要实现跨越式发展，必须完善技术方面的激励保障机制。例如彻底转变专家办公室作为养老部门的现状，使其切实成为专业人才的聚集地；加强与发达地区水利勘察设计单位的合作与交流，吸收先进的科研技术，发挥行业优势；重视对工程防灾技术的创新引用，为公共安全应急保障提供重要支撑；鼓励原创技术成果，重视前瞻性技术研发，加强技术原创能力，促进科研成果应用及转化，实现产业化（工程化、产品化）发展，提高核心竞争力。

4.4.2 提升设计手段信息化水平

按照《工程勘察设计行业2011—2015年发展纲要》的精神，要推进信息化与工业化的深度融合，实现经济发展方式转变和工业转型升级，促进信息化应用与设计成果在设计、建造过程中相融合，整合资源，提升设计的生产手段，提升大型工程的协同性，提高设计效率，推动技术的发展和应用的进展。

4.4.3 转变管理方式

转变后勤部门（市场部、计财部、办公室、人力资源部、总工室）的职能，由监督管理职能转变为服务职能。后勤部门应秉持服务的态度，如同政府提倡建设服务型政府一样，不管是对外工作，还是对内工作，都应该保持服务者的态度，了解技术人员的需求，为生产部门（水工设计室、综合设计室、地勘部、项目管理部、试验检测中心、监理部、测绘部）切实提供服务保障，让生产部门解除后顾之忧，减少生产部门对后勤部门的不满，从而形成技术部门与服务部门的共赢，为全院的发展共同奉献力量。

参考文献

[1]张学和，宋伟，方世建.组织环境对和知识型员工个体创新绩效影响的实证研究[J].中国科技论坛，2012（10）.