湖北片区扶贫攻坚的实践探索

2011年，党中央、国务院颁发《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》（中发〔2011〕10号），启动实施连片特困地区区域发展与扶贫攻坚战略。湖北省委、省政府不等不靠、主动作为，在大别山、武陵山、秦巴山、幕阜山四大片区打响我省新阶段扶贫攻坚战， 深入开展了“一条发展路子、三种依靠力量、五种推进模式、三种协作机制、四个工作平台”五个方面的探索，形成了独具特色的湖北片区扶贫攻坚实践模式。

加强战略谋划，探索区域综合发展统领扶贫开发的路子

战略格局统领。2013年初，全国“两会”召开之际，省委书记李鸿忠正式提出区域协调发展“421”战略（“4”指湖北贫困人口相对集中的大别山、武陵山、秦巴山、幕阜山片区；“2”指先行先试的湖北大别山革命老区、武陵山少数民族地区两个经济社会发展试验区建设；“1”指省委、省政府自我加压确定的幕阜山省级片区）。

战略目标统领。湖北省四个片区33个县（市），辖392个乡镇，9557个行政村。截至2013年底，片区农村总人口1164万，约占全省农村人口总数的44%；其中片区贫困人口430万，约占全省贫困人口总数的61%。省委、省政府提出要让四个片区承担起全省“三分之一”的发展当量，努力把片区变成特别发展地区、特色开发地区、特快发展地区，将四大片区打造成我省经济发展新的增长极，确保到2017年，在中部地区率先全面建成小康社会。

战略路径统领。湖北省走综合扶贫的路子，其战略路径如下：

交通是底盘。按照“加密、提级、便民”的要求，加快推进片区特色旅游路、国省干线和农村公路建设，搭好 “骨架”，打通 “血管”。产业是源泉。大别山片区主要在红色旅游、承接产业转移上求突破，武陵山片区重点在生态旅游、特色产业上作文章，秦巴山片区关键在汽车产业、文化旅游上谋发展，幕阜山片区着重在休闲旅游、农产品加工业上创新路。教育是核心。重在加强职业教育和培训力度，提升贫困人口自我发展能力，推进片区农村劳动力转移和农村劳动力资源开发。民生是根本。落实民生保障的基本制度，抓好低保、新农合医疗、新型养老保险、救助等保障制度落实。生态是保障。探索建立片区生态补偿机制和生态环境保护的长效机制，发展循环经济，实现产业发展与生态建设共赢。

战略规划统领。省扶贫办和省发改委按照“双牵头”的要求，编制我省四个片区省级规划。2013年3月，省政府正式批复我省大别山、武陵山、秦巴山三个片区实施规划和幕阜山片区规划。2013年6月，省扶贫办、省发改委按省政府要求批复了33个片区县（市）实施规划。自此，我省片区区域发展与扶贫攻坚工作进入全面铺开阶段。与此同时，省扶贫办、省农业厅、省林业厅、省旅游局联合编制《湖北省片区产业扶贫规划（2013—2015年）》，为片区脱贫致富绘制产业发展“地图”。省、市各行业部门积极编制专项扶贫规划、年度扶贫计划，为片区扶贫攻坚项目、资金寻找归宿。

探索政府、市场、社会共同参与的三种依靠力量

政府强力支持。省委、省政府本着对片区“动心、动情、动真格”和“真金白银、真帮实扶”的思路，出台了一系列片区支持政策措施。建立财政扶贫资金稳定增长机制，规定省级财政扶贫投入按国家扶贫投入的40%-50%配套安排。省政府拿出50亿元财政资金，设立扶贫产业发展基金，专门支持4个片区产业发展。一个片区出台一个支持意见。据初步统计，每年每个片区县（市）增加财政投入3-5亿元。四个片区共涉及部门扶持政策66条，条条都是硬举措。近3年来，省直有关部门向全省贫困地区共安排项目资金1543亿元。一个市对口支援一个少数民族县。承担对口支援任务的市，按上年度地方财政一般预算收入总量的0.1%安排对口支援资金。“各炒一盘菜、共办一桌席”局面已经形成。

市场活力显现。国家民委、国家开发银行和湖北等四省市政府共同签署推进武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点合作协议。邮政储蓄银行湖北省分行与省扶贫办联合开展“助贫贷”活动，并在通山、长阳等县进行试点。 2013年，全省共投入财政贴息资金达10200万元，撬动金融资本36亿元参与扶贫开发，扶持农业产业化龙头企业736家，辐射带动2600个贫困村94.4万人。“千企帮千村”工程帮扶脱贫。省国资委、省工商联等组织动员国有及民营企业1072家企业参与扶贫开发，投入资金3.3亿元，培训贫困劳动力近7万人次，提供就业岗位近3万个，建各类特色产业基地76万亩，资助贫困学生5326名。依托合作组织带动脱贫。2013年底，全省老区贫困地区农民专业合作社达3.8万个，全省26.5%的农户入社。招商引资促进脱贫。2013年，四个片区招商引资1703亿元，有力促进片区县（市）脱贫致富进程。

社会倾情帮扶。社会团体扶危济困作用凸显。2013年，“善行100·爱心包裹”活动募捐资金59.5万元，募捐爱心包裹2401件，受益学校102所，受益学生1.1万人。省扶贫开发协会联络110家会员企业和团体，直接投入资金12亿元帮扶贫困户。2013年，新建希望小学19所，资助贫困大中小学生8243人次；筹资6000万元，在片区建成926个希望厨房；帮助4000名学生完成学业。香港嘉里郭氏基金在大别山片区孝昌县3个贫困村投入3000万元兴建扶贫基地。同时，我省还积极探索建立健全社会参与扶贫的激励机制，对扶贫成效明显或贡献突出的企业、社会组织和个人进行表彰。

加强工作统筹，探索五种推进模式

领导挂帅、部门牵头的组织模式。省委、省政府成立了以李鸿忠为组长的高规格片区区域发展与扶贫攻坚领导小组，采取省领导联系片区，省直单位牵头协调、相关部门密切配合的方式合力推进。

总体部署、分片推进的实施模式。2011年以来，每年召开一次全省扶贫开发工作会议、出台一份片区工作要点进行总体部署。省两办出台片区扶贫攻坚推进办法，对推进片区扶贫攻坚进行制度性安排。2013年4月，省委、省政府召开全省片区区域发展与扶贫攻坚工作专题会议，李鸿忠、王国生出席会议并讲话。endprint

项目牵引、现场拉练的督办模式。本着“实施一批、论证一批、储备一批、策划一批”的思路，各片区县（市）坚持以重大项目助推区域发展。大别山片区黄冈市2013年全社会固定资产投资1416亿元，增长28.4%，“双百”项目开工160个，完成投资412.5亿元，135个谋划项目前期工作取得重大进展。武陵山片区恩施州围绕产业发展、基础设施建设、城镇建设、民生改善、生态建设等方面，储备项目1000个以上，总投资5000亿元以上，每个县（市）重大储备项目有20个以上。秦巴山片区十堰市将2013至2015年片区十大工程、83个重点项目细化分工。幕阜山片区咸宁市制定片区重大项目三年行动计划，每季度组织一次片区重大项目建设拉练检查，一年一考核，一年一奖惩。

借脑借智、专题研究的提升模式。片区扶贫攻坚是难啃的硬骨头，需借脑借智，借梯上楼。我省四大班子领导积极深入片区基层，现场调查和研究解决片区区域发展与扶贫攻坚的重点、难点问题。省直有关单位结合各自职能，深入片区，“解剖麻雀”，探索片区扶贫攻坚的抓手和平台。省委政研室等部门联合调研形成《红旗再展大别山》调研报告，省扶贫办、省统计局专题调研四个片区经济社会发展、劳动力定居转移，提出了“减少农民、转移农民、绿色繁荣”的片区扶贫攻坚之路。省扶贫办与华中科技大学联合成立中国（南方）减贫与发展研究院，专攻大别山片区扶贫攻坚研究。目前，省扶贫办已与中南民族大学、华中师范大学、省社科院达成合作意向，将分别成立武陵山、秦巴山、幕阜山片区扶贫攻坚的专门研究机构。2013年，省扶贫办、湖北日报传媒集团等在武汉联合召开全省连片特困地区城镇化推进座谈会，为片区扶贫攻坚提供智力支撑。

聚焦片区、重点报道的宣传模式。多次召开新闻发布会，及时发布片区规划编制、实施情况。

加强区域协作，探索整体联动的三种机制

部省协作机制。2011年以来，省政府与国家有关部委建立部省协作机制。其中，省政府与国务院扶贫办签订《关于支持湖北连片特困地区区域发展与扶贫攻坚工作合作备忘录》，支持湖北片区区域发展与扶贫攻坚，为省办之间沟通协调开设了直通车。

省际协作机制。由我省政协发起的大别山区鄂豫皖三省政协主席联席会议、国家民委召开的武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点联系工作领导小组全体会议、科技部和铁路总公司联合召开秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚工作推进会议等，搭建了片区扶贫攻坚跨省合作的平台。以武陵山龙山来凤经济协作示范区建设为载体，建立湘鄂两省、湘西恩施两州、龙山来凤两县跨区域推进协调机制。秦巴山片区丹江口淅川南水北调中线工程水源保护跨省协作示范区建设有序推进。幕阜山片区巧借“中三角”城市群建设的东风，将经济触角伸展到片区内外。

市县协作机制。武陵山片区建立了省内部分市对口支援民族县（市）工作机制。襄阳市自定秦巴山南河流域片区，统筹资源合力攻坚。十堰市财政每年拿出2000万元以上资金支持张湾区、茅箭区扶贫攻坚。宜昌市从2013年开始，市财政每年拿出2000万元，连续8年支持兴山、远安两县扶贫攻坚。咸宁市咸安区、赤壁市、嘉鱼县结对支援通山县、通城县、崇阳县，实现合作共赢。黄石市安排每年2000万专项帮扶资金，支持阳新县扶贫攻坚工作。

加强试点创新，探索建立片区扶贫攻坚四个平台

探索建立经济社会发展试验区带动扶贫开发平台。2011年2月，湖北在全国率先启动湖北武陵山少数民族经济社会发展试验区、湖北大别山革命老区经济社会发展试验区建设，先后出台试验区建设指导意见、编制试验区发展规划、制定试验区扶持政策。给资金、给项目、给政策，“一红一绿”，两区并进，双双吹响新阶段我省扶贫攻坚的号角。

探索建立贫困山区县脱贫奔小康与新农村建设相结合平台。保康、五峰、丹江口等7个贫困山区脱贫奔小康试点县，坚持以项目为载体，强力推进基础设施、特色产业等方面建设，经过5年的努力，实现了“三年取得明显变化，五年建成为脱贫致富示范县、山区新农村建设先进县”的目标。

探索建立“乡为单位、连片开发”平台。按照李克强总理的指示精神，恩施市龙凤镇围绕“移民建镇、扶贫搬迁、退耕还林、产业结构调整”实施“358”综合扶贫模式，强力推进龙凤镇扶贫综合改革试点。结合湖北实际，省里安排专项扶持资金，开展“乡为单位、连片开发”试点，有效改善了52个革命老区乡镇、贫困乡镇的落后面貌。

探索建立以贫困村为基本单元的整村推进平台。“在809个贫困村实施整村推进扶贫攻坚”连续3年纳入省政府为民承诺办好“十件实事”清单，按照“一次规划、两年实施、集中帮扶、整体脱贫”的要求，遵循“产业第一、能力至上”的原则，每个整村推进贫困村总体投入不少于300万元，扎实推进贫困村整村推进扶贫开发。

湖北片区扶贫攻坚经过3年多来的实践，形成三大创新亮点：一是资源整合创新。各片区县（市）以片区实施规划为平台，坚持“渠道不变、性质不变、用途不乱、统筹安排、各负其责、各计其功、相互配套、形成合力”的原则，整合各渠道项目资金用于片区扶贫攻坚。二是金融扶贫创新。人民银行武汉分行和其他金融机构积极探索金融扶贫路子，出台全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见。2013年，四个片区金融机构各项贷款余额1896亿元，同比增长17.7%。秦巴山片区十堰市制定《关于金融支持十堰市秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚的指导意见》，引导金融机构开展金融扶贫工作。三是利益共享创新。宜昌市五峰、秭归、兴山和襄阳市保康县等县（区）分别在宜昌市高新区、沿江经济技术开发区和襄阳工业园区等地有十多处“飞地园区”或“飞地项目”，实行基础共建、产业共育、环保共担、利益共享。endprint