现代治理视野下的城乡职业教育一体化发展

[摘要]由于城乡二元发展导致职业教育发展存在价值失落、水平失衡、目标失准的情况，因此，推动职业教育城乡一体化发展是必然方向。构建现代治理体系，是实现职业教育城乡一体化发展“善治”目标的保障，具体包括治理体系的价值认同与共享、多元治理主体的完善以及灵活的现代治理机制的形成。推动职业教育城乡一体化发展，要通过制度变革，形成城乡一体化发展的现代治理体系;建立城乡一体化治理平台，明确多元主体的治理责任;通过大力扶持农村职业教育，完善城乡交流机制，推动实现职业教育城乡一体化发展的善治目标。

[关键词]城乡一体化发展 "现代治理 "一体化发展治理

[作者简介]孙晓玲（1976- ），女，重庆人，重庆水利电力职业技术学院基础教学部，讲师，研究方向为职业技术教育。（重庆 "402160）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2015）13-0009-04

2007年，党的十七大首次提出了“城乡一体化”的命题，即“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化的新格局”。2008年，党的十七届三中全会系统阐述了“城乡一体化”的观点，认为“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。城乡一体化蕴含包括教育在内的公共服务的城乡一体化。由此，城乡教育一体化正式走入政策研究和教育实践的视野。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，正式将“构建城乡一体化的教育发展机制”纳入国家教育政策，成为教育发展政策的重要组成部分。

职业教育城乡一体化发展是现代职业教育体系的重要组成部分。确保城乡一体化发展的有效运行，形成可持续发展机制，需要有相应的现代治理体系。由于受现实因素制约，职业教育城乡一体化发展要以形成长效机制和运行方式为目标，改革城乡职业教育体制，激活相关要素与动力，并形成一整套制度。本文基于相关理念，探讨了职业教育城乡一体化发展的现代治理框架、内容以及实施路径。

一、城乡一体化办学是职业教育发展的重要趋势

当前城乡职业教育在教育资源、办学条件、教育水平、培养能力等方面的差距越来越大，城乡职业教育之间的交流“单向化”。我国长期以来的“城乡分治、城市中心”的管理模式，也影响到教育领域，最直接的后果与最明显的表现就是优质的师资、设备、条件都集中在城市，导致农村职业学校在基础能力建设、师资队伍建设、培养条件等方面都大大落后于城市职业学校，导致农村职业学校的师资流失，办学条件与办学水平较低，难以满足近年来我国农村地区的经济社会发展、新型职业农民培养以及农村剩余劳动力转移的需求。导致上述状况的最直接原因是城乡经济社会发展水平的不平衡，从而出现城乡职业教育在经费投入上的差异;根本原因是新中国成立后一直沿用二元城乡管理体制，农村在各方面都难以与城市相提并论。城乡职业教育之间的巨大差距，主要造成三个方面的问题，我们将其总结为三“失”。

第一，职业教育发展的价值失落。从本质上说，教育发展的价值在于促进公平，这种旨在促进公平的职业教育发展主要体现在：通过发展职业教育，使拥有一技之长的人有发展机会，进而缩小不同群体人群在经济、社会地位方面的差距。囿于职业教育的城乡差距，许多亟须接受职业教育的农村人群无法享受到充足的高质量教育服务，难以彰显教育的根本价值取向。此外，由于制度性因素造成的城乡差距，本身就是公平价值失落的表现。

第二，职业教育发展的水平失衡。城乡二元管理体制下，“城市优先”或“城市中心”成为一种实然取向，优质教育资源多集中在城市。从职业教育看，经费投入、基础能力建设、师资队伍配备等方面也优先面向城市配置，导致城乡职业教育的发展明显失衡。城市职业学校尤其是发达地区的职业学校，通过投入较多的经费，已基本满足办学需要，并极大地提升了办学水平。反观农村职业学校，由于投入不足和吸引力下降等因素，出现了“生存困境”与“职能困境”，发展举步维艰，与城市职业院校的差距越来越大。

第三，职业教育发展的目标失准。从短期目标来看，职业教育重在推动农村人口“离农”，将农村剩余劳动力转移到城市，以适应当前我国城市化的发展需求。随着新型城镇化战略的出台，职业教育的发展目标也应有所调整，为农业产业化等发展方向服务。从现状看，农村职业教育的发展目标失准，需要在城乡一体化发展的战略下进行重新布置与调整。

要从根本上改变当前城乡职业教育二元分割、鸿沟巨大的现状，必须转变理念，树立城乡统筹发展观，将区域内城市职业教育与农村职业教育通盘考虑，在办学条件、培养目标、办学方式、师资队伍等多个方面，实现城乡职业教育一体化发展。有研究者认为，城市与乡村共同构成的城乡系统，是一种自组织系统，具有一定程度的自创性、自生长性、自适应性和自相似性。从这一视角看，职业教育自身也是一种自组织系统，具有自组织的一些重要特征。城市职业教育和农村职业教育作为我国现代教育体系中的重要组成部分，与基础教育、高等教育及继续教育共同构成了我国的教育体系。同时，职业教育与政治、经济、社会以及文化等多个方面相互影响，相互协调，“嵌入”经济社会之中。在我国城乡统筹发展、城乡一体化发展的总体战略之下，城乡职业教育分别根植于相应的城乡经济社会环境之中。城乡职业教育一体化就是基于职业教育的自组织特征，通过政府相应的治理策略，将处于二元发展的城乡职业教育统筹融合发展，通过不断缩小城乡之间的教育差距，改变农村地区职业教育的落后状况，使城乡居民平等地享受高质量的职业教育服务，从而实现城乡职业教育的均衡发展，在城乡协同、城乡互动中推进现代职业教育。从这一层面上看，实现城乡职业教育一体化发展，最重要的是政府要基于现代治理理念，形成职业教育城乡一体化发展的现代治理方案。

二、城乡职业教育一体化办学现代治理的内容与框架

从内涵上说，城乡职业教育一体化是指从区域统筹的角度，通过打破城乡二元经济结构和社会结构的束缚，整合城乡职业教育资源，构建动态均衡、双向沟通、良性互动的现代职业教育体系和机制，促进城乡教育资源共享、优势互补，实现城乡教育的相互支持、相互促进。城乡职业教育一体化的现代治理，其基本内容就是在政府的统筹管理下，促进城市和农村在资源和条件上的整合，使城乡有机互动、协调促进，形成可持续的职业教育城乡一体化发展机制。要实现这一现代治理，构建基于职业教育城乡一体化发展的现代治理体系尤为关键。

组织学和组织行为学理论认为，组织的治理结构可以分为四个部分：价值和理念、组织体制、运行机制、方式方法和技术手段。治理能力的提升，也就是治理内容与治理结构要件不断优化的过程。基于这一视角与理论，我们认为，职业教育城乡一体化发展的现代治理主要包括以下几个方面：一是形成职业教育城乡一体化发展的共同价值与理念，实现价值目标的聚合认同;二是形成职业教育城乡一体化发展的组织体制;三是形成职业教育城乡一体化发展的现代治理运行机制，保证城乡一体化发展的可持续性;四是不断完善职业教育城乡一体化发展的现代治理手段与方法。从价值目标、结构要素、综合能力上不断完善职业教育城乡一体化发展的治理体系，能够从总体上提高现代职业教育的发展水平。具体说来，包括以下三方面：

1.现代治理的价值目标认同，主要指城乡职业教育的各个主体通过各种互动与推动，使“一体化发展”这一理念获得广泛的认同，并得到各个主体的共同推进，最终发展为城乡职业教育发展理论中具有重要影响力的价值理念。从某种意义上说，城乡一体化发展的价值理念，就是以教育公平为底色的职业教育城乡均衡发展，公平应该是城乡职业教育发展的内在规定性，并决定职业教育发展的性质与趋向，同时也是其核心价值和动力。一方面，城乡职业教育在发展过程中，要以“公平发展”为基础理念，在相关的政策与制度安排上，体现城乡职业教育公平这一基本状态;另一方面，这也是基于城乡职业教育发展中的不公平与差距考量而形成的基本目标，即最终消除不公平现象，形成城乡职业教育公平发展的基本格局。从宏观层面来说，以此为导向，出台推进城乡职业教育在资源、基础条件以及师资等方面的政策，形成均衡化、一体化发展的顶层设计。地方应基于区域实际，形成城乡职业教育一体化发展的具体方案与措施。

2.职业教育城乡一体化发展的现代治理，在组织体制上主要关注治理主体。城乡一体化发展涉及多元主体的共同参与，因此，要在相应的法律和政策框架内，框定各方的职能与边界，保障多元主体的共同职责和各自利益。从现状来看，多元主体包括政府、学校、企业、行业、学生及其他利益相关者，因此，职业教育城乡一体化发展的现代治理，就是要以政府为主导的多元治理主体形成利益共同体，并通过调适发展过程中的利益关系，充分发挥政府的引导作用和办学机构的参与作用。

在职业教育城乡一体化发展的现代治理主体中，政府是主导性、基础性的主体，这是由政府的性质和地位决定的。职业教育属于一种准公共物品，政府是主要的供给方，承担着发展职业教育的责任。改变职业教育发展城乡二元分割的格局，政府的责任更为重大。从我国发展现状与政治体制特征看，突破城乡二元体制，还需要政府强有力的政策与制度支持。缺乏政府的有效引导与强力支持，很难出现城乡一体化发展的格局。同时，这也与我国社会组织与民间力量的孱弱有关。“大政府、小社会”的现状，导致社会组织在社会变迁的作用极为有限。对职业教育而言，企业、行业在推进城乡一体化办学的过程中影响非常小。此外，城乡职业院校的学生、家长以及企业和行业，其自身利益也都与城乡职业教育的一体化发展紧密相关，也都应是现代治理体系的多元主体之一，并与政府在这一过程中有效协商、良性互动，以期达成共识。

3.职业教育城乡一体化发展的现代治理，要形成稳定的现代治理运行机制，制定规范的治理制度。从职业教育城乡一体化发展的治理需求来看，要形成与治理价值和治理目标相配套的制度体系，保障机制的顺利运转。制度体系主要包括决策机制、执行机制、监督机制、协调机制、服务保障机制、政策保障机制等方面，通过一系列的制度整合，形成一整套城乡一体化发展现代治理的运行机制。从具体操作层面来说，城乡一体化发展涉及发展规划一体化、经费投入一体化、队伍建设一体化，等等。在宏观制度体系的框架内，要将涉及城乡一体化发展的各项措施具体化，形成稳定的现代治理运行机制。在职业教育城乡一体化发展的过程中，多元主体各方在利益取向上不一致，甚至相互冲突，而且随着经济社会发展和相关工作的推进，各方的利益格局有可能经常发生改变。因此，要根据利益格局的变化，形成反映现代治理多元主体利益诉求的调整机制，通过利益均衡，平衡各方的利益需求，将城乡一体化发展过程中的矛盾与冲突降到最低，并激发多元主体参与一体化发展的积极性，形成既具有刚性、又有较强灵活性的现代治理机制，促进职业教育城乡一体化发展。

公共管理研究专家认为，治理理论的核心理念包括三个方面：一是主张为公共利益建立体现法治和责任的公共服务体系，政府、市场与公民社会对公共生活进行平等协商、合作管理，达成公共利益最大化的社会管理过程——善治;二是要求社会系统要素间平等协调、对话和互动，追求广泛的共识和参与;三是强调社会管理过程中权力运行向度的变化。基于此视角，职业教育城乡一体化现代治理体系的治理目标就是“善治”。“善治”也可以有几个方面的标准，最为根本的标准是改进了社会公共福利，即无论是城市还是农村的职业教育得到发展，城乡居民都能享受到符合需求的高水平职业教育服务，实现职业教育的机会均等、资源配置均衡、城乡融合互动，形成城乡有机结合、优势互补的局面，全面提高全社会职业教育资源的配置水平与利用效率，并在治理成本、利益协调等方面达到理想的高水平均衡状态。

现代治理内容则涉及职业教育城乡一体化发展的各个方面，如各类职业教育机构、不同群体职业教育需求、职业教育效率与职业教育公平的协调、各类职业教育要素（管理、办学、师资、生源、资金、教育教学）整合。这些内容的重点在于形成城乡职业教育发展的共同平台，基于城乡一体化的发展基础与条件，统筹城乡职业教育的培养目标、基础能力、课程设置、师资队伍，通过一系列制度安排和政策导向，实现职业教育城乡一体化发展的目标。

三、推进职业教育城乡一体化办学现代治理的对策

在职业教育城乡一体化的实践探索方面，我国部分地区已经进行了相应的实践探索，如成都武侯区、安徽铜陵市、重庆梁平县、上海浦东新区、天津市、北京市以及河北三河市等地区。这些实践探索积累了丰富的经验，不仅为理论研究和政策制定提供了许多合理化建议，也为职业教育城乡一体化的未来提供了实验基础。但是，在如何实现职业教育城乡一体化发展的现代治理体系方面，仍需继续探索。通过对职业教育城乡一体化发展的现代治理体系进行初步探索与分析，我们认为，将从以下几个方面推动现代治理，以期达到现代治理的“善治”目标。

1.推动现代治理制度变革。制度变迁往往决定了教育发展。我国职业教育城乡二元状况的形成与存在，与二元管理体制是互为表里的。虽然城乡的天然差距、民众认识水平以及经济社会的发展状况影响了城乡之间的公平性，但是，制度的不公平是根本原因。因此，推动现代治理制度变革，是形成现代治理体系的核心。

作为社会制度的下位制度，职业教育制度变革的基础与环境是社会制度的变革，如户籍、社会保障制度的改革，因此，应通过逐步推进的方式，形成城乡一体化的社会制度，并在此基础上推动职业教育制度的变革。从现代治理制度体系看，应从以下几个方面进行制度改革：一是形成职业教育区域均衡投入制度。发展不均衡主要是投入的不平衡，因此，在城乡一体化发展目标下，应加大农村职业教育发展的经费支持力度。在补齐农村职业教育“欠账”的基础上，消除城乡职业教育经费投入的差异，不断完善职业教育在中央和省级财政的转移支付制度，形成稳定的城乡一体化投入制度。二是形成职业教育教师的区域均衡配置制度。城乡差距造成农村职业学校的教师不断流失，因此，要建立区域均衡配置的教师管理制度，制定城市职业院校教师到农村职校支教的制度，完善农村职校教师到城市进修的制度，并利用现有条件建立完善教师城乡交流的信息交流机制，形成稳定的职业教育城乡交流制度与职业教育教师区域均衡配置制度。三是形成促进职业教育城乡一体化的监管制度。监管制度主要包括对一体化发展水平的监控和相关责任主体推进工作的责任监管。基于我国行政区划的特点与现状，主要应由省级政府出台各个市级区域职业教育城乡一体化发展的指标体系，由市级政府负责推进与落实，并将其纳入政府相关工作考核的内容。通过以上三个方面的制度变革，逐步形成稳定的职业教育治理制度体系，并致力于形成一种有利于推动城乡一体化发展的制度文化。

2.建设城乡一体化的职业教育发展平台，推进城乡共同治理。职业教育城乡一体化发展是一个聚合了多方面力量与资源的社会大平台，政府、学校、企业以及行业都参与其中。但是，值得注意的是，政府是城乡一体化治理主体中的主导者，其治理权限、内容以及方式都与其他主体存在较大差异。城乡之间、不同主体之间的协同合作尤为重要。因此，要建立城乡一体化的职业教育发展平台，通过围绕城乡一体化的发展目标，协调各方利益，在政府主体地位的引导下，通过协调城乡职业教育利益相关各方，共同参与治理。

建立城乡一体化职业教育发展平台，首先要明确各级政府的责任与地位。省级政府要明确省域内职业教育城乡一体化发展的主要目标和重要指标，并出台相应的制度与政策，为建设发展平台制定标准与方向;市级政府是推动城乡一体化发展的主体，是各项目标的具体落实者;市级政府所辖的各下级政府是具体执行者。其次，通过建立市级政府组织统筹的、实现区域职业教育城乡一体化发展的联席会议制度，联合市辖的县、区的相关部门，组织学校、企业等部门形成共同参与推动职业教育城乡一体化发展的组织体系。再次，形成城乡共同治理的相关方案与制度。城乡共同治理的过程中，要充分考虑市区政府与县级政府在各自的治理权限与方式上的差别，分析城市职业院校与农村职业学校在参与城乡一体化发展过程中的能力差异，有重点、有区别地组织相关的责任主体发挥各自优势，共同参与到职业教育城乡一体化的现代治理中来。

3.重点加大农村职业教育的发展力度，弥合城乡差距。实现职业教育城乡一体化发展的治理体系，难点在于改进农村职业教育的落后状况，如何弥合城乡之间的差距。不能孤立地看待农村职业教育的发展问题，必须要将其与经济社会的发展目标与农村发展的现实结合起来，与城市的职业教育结合起来，理清农村职业教育发展过程中“面向农村”与“面向城市”两者之间的矛盾与冲突。首先，要树立城乡统筹的农村职业教育发展观，将城乡一体化发展目标下的农村职业教育发展放在整个经济社会发展的总体目标之下，将农村职业教育的发展规划纳入区域经济社会发展规划的总体布局，并将其定位为服务区域经济社会发展的重要力量。其次，要组织力量研究区域内农村职业教育的发展需求，为农村职业教育发展制定方向明、针对性强、定位准的目标，并充分考虑城乡职业教育发展目标的互动与互补。再次，要通过补偿性制度来支持和推动农村职业教育，加大对农村职业教育的投入力度。最后，在现阶段要重点强化城乡职业学校的交流制度，尤其要进一步健全农村职业学校的教师与学生到城市职业学校进修、学习的相关制度。

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