中国高等教育结构变迁中的利益主体及其特征分析

[摘要]我国高等教育结构在六十多年的历史变迁中，经历了从计划到市场两个经济体制的转轨。利益主体间的合作与博弈，一直存在于高等教育结构的变迁过程中，清晰地反映了政府、市场和大学三个主体之间的力量博弈。然而，制度环境的差异，导致高等教育结构变迁中的三个利益主体存在本质区别。文章在分析不同制度环境下三个利益主体本质差异的基础上，概括和总结了我国高等教育结构变迁中出现的三种制度变迁类型及其基本特征。

[关键词]高等教育结构 制度 "制度变迁 利益主体

[作者简介]朱艳（1980- ），女，辽宁法库人，沈阳师范大学教育科学学院，讲师，博士，主要从事高等教育制度与政策研究。（辽宁 "沈阳 "110034）

[课题项目]本文系全国教育科学“十二五”规划2013年度教育部青年专项立项课题“中国高等教育结构变迁的动力机制及其制度构建研究——制度的视角”（课题编号：EIA130402）和辽宁省教育科学“十二五”规划2013年度立项重点课题“基于制度分析的中国高等教育结构变迁机制研究”（课题编号：JG13DA002）的阶段性成果。

[中图分类号]G640 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2015）25-0014-03

我国高等教育结构在六十余年的变迁中，经历了计划经济和市场经济两种制度环境的改变。制度环境的差异，使得高等教育结构变迁中的利益主体即政府、大学和市场，在地位和作用上存在明显的区别。因此，文章以制度环境的变迁为线索，通过分析政府、大学和市场三个不同利益主体在高等教育结构变迁中的地位与作用，进而总结出利益主体下高等教育结构的制度变迁类型与基本特征。

一、高等教育结构变迁中的利益主体

1.计划经济体制下高等教育结构变迁中的利益主体。“计划性”是计划经济的本质特征，指单纯依靠政府的行政指令来维持整个社会系统的有效运转，高等教育的发展也不例外。计划经济体制的特点，决定了高等教育的结构变迁有着浓厚的政府色彩，并影响了政府、大学和市场三个利益主体在高等教育结构变迁中的作用。

第一，政府。在计划经济的制度环境框架内，政府掌控社会各领域的资源分配权与发展权等，高等教育也不例外。由于缺乏独立的教育权力，高等学校只能依从于政府，成为政府的附设机构。制度供给的特征，突出了中央政府的强权控制，使得中央政府成为高等教育结构变迁中的主体。中央政府通过制定与实施高等教育制度，来体现其作为高等教育结构变迁主体的地位，完成对高等教育的管理和控制。①例如，在“赶超英美”和“大跃进”思想的影响下，中央政府在违背教育规律、人才培养规律的情况下，通过不切实际的行政命令，加快发展高等教育，使得不同层次与类型、科类的高等院校数量在短期内得到了较快增长。高度集中的行政命令安排，促使政府实现了对高等教育资源和事务的全面掌控。

第二，市场。计划经济体制决定了市场机制及其要素对高等教育没有话语权。高等教育的一切活动包括招生、就业、教育资源的分配等，都被纳入政府的行政计划，不必考虑市场机制对高等教育的影响。因此，“在政府和市场之间形成一种隐形的制约机制。在社会经济发展和政治权力的双重制约下，社会发展中需要的人才类型与规格、社会力量和高等学校一样都被纳入政府行政管理的框架内，政府运用手中强大的政治权力来干预或抑制社会力量或民间组织，从而使得社会力量永远消失在萌芽状态”②。政府依靠强大的行政权力，主导高等教育发展中的一切活动，使得市场难以在高等教育活动中发挥应有的作用。在这种制度环境中，高等教育也难以按照市场机制的内在逻辑获得必要的资源要素，市场主体对高等教育结构变迁的影响力微乎其微，甚至可以忽略不计。

第三，大学。计划经济体制强大的政治逻辑，决定了政府与大学之间存在相应的“主从关系”。在这种强大的政治逻辑下，大学组织完全丧失了维系其自身存在与发展的各种权力，只能单纯以政府行政机构“附属品”的身份参与和开展高等教育的各种活动。大学组织在高等教育结构变迁中只能扮演“被动者”的角色，而且这种角色要遵从政府的指令性规范或规则，屈从于国家意志。在计划经济条件下，大学完全成为服务国家经济建设的工具，以满足政府、教育主管部门的需要为其存在的根本，这在高等教育结构的变迁中表现得尤为突出。

计划经济体制下社会系统的运行机制，使得大学完全丧失了自身发展的内在逻辑和基本路径，使得培养的人才更多成为听从和服务于政府行政指令的工具，不能满足和适应社会发展对人才规格、类型等的根本需要。大学和社会上的用人单位只能按照政府制订的各种计划来培养人、使用人，没有办学自主权。大学从招生规模、学科专业设置、人才培养的类型与规格到教学计划，都按照政府的行政命令来完成，完全丧失了维护其自身存在与发展的各种权利，只是政府行政命令的执行者。

2.市场经济环境中我国高等教育结构变迁的利益主体。经济体制转型促进了社会结构的多元化，而新的社会组织、新型市场要素以及社会团体的出现，增强了新生力量在社会转型及结构变革中的作用。因此，在市场经济大环境下，影响高等教育结构变迁的主体力量是政府、市场和大学。

第一，政府。我国在1985年以后加快了高等教育管理体制的改革步伐，地方政府逐渐接收了中央政府下放的高等教育权力，获得了发展和管理高等教育的部分权力和责任，提升了办学的积极性和主动性，打开了地方高等教育发展的新局面。但是，“以省级政府统筹为主”的内容和范围没有得到政府的权威界定，导致地方政府在发展高等教育的过程中表现出巨大的盲目性和冲动性。地方政府急于展现发展教育的巨大成果，不切实际地发展高等教育，使得大学组织之间的办学特色丧失殆尽，高等教育结构千篇一律。但是，我们要承认，在市场机制的作用下，高等教育领域所进行的一系列深度变革及其各利益主体的权力与利益格局的重新分配，促使中央政府和地方政府对高等教育结构变迁的影响力发生了较大变化。

第二，市场。社会各领域的深刻变革，直接影响了人才需求的层次、规格、知识结构等，高等学校必须及时回应社会的这些需求变化，即必须满足和适应社会政治、经济、文化等领域的改革发展要求。市场经济激活了社会各个领域的“细胞”，促使社会力量急剧增长。高等教育领域被这种迅速成长的社会力量不断拓宽，多元化的高等教育投资体制和办学体制得以彰显，民办教育组织机构的兴起就是典型代表。市场力量作为影响高等教育结构变迁的主体之一，在高等教育发展中的地位和作用随着社会主义市场经济体制的逐步确立与完善日益突出。

第三，大学。“大学组织在社会转型中的角色与地位发生了较大变化，一方面，大学在与政府进行博弈的过程中获得了一定的办学自主权，成为能够‘面向市场、自主办学’的主体，并且积极、主动地回应和满足社会的各种需求，在高等教育结构变迁中发挥着主导作用;另一方面，大学又是高等教育制的主要实施主体，在高等教育结构变迁中成为政府调整的对象或客体。③特别是随着我国高校扩招政策的实施，大学在高等教育发展中的主动性表现得尤为明显，如异地办学、校区置换、新建校区等方式迎合了市场需要和社会发展的要求。

虽然政府、市场和大学这三个利益主体在不同的制度环境中对高等教育结构变迁的影响有明显不同，但是，在当前社会转型的过程中，高等教育结构形成了相互制衡与约束的利益主体，三者的相互牵制与作用推动了我国高等教育结构的变迁。

二、我国高等教育结构变迁中的制度变迁类型

社会政治、经济、文化环境的改变，促使高等教育自身的制度安排发生了相应的变化。制度变迁类型主要有：

1.经济体制变迁。经济体制改革作为推动高等教育结构变迁的重要外生力量，一方面促使高等教育领域的一切改革均以满足和适应社会经济改革与发展的需要为目的，并在迎合社会各个领域需要的同时，实现了高等教育结构的变迁;另一方面，也带来了社会制度层面的改革，促使高等教育结构变迁中的主体力量和社会的运行机制发生了变化。政府、大学、市场是计划经济体制下高等教育结构变迁的主体力量，而市场经济体制下高等教育结构变迁的主体力量是中央政府、地方政府、大学和市场。在不同体制下，大学和市场在高等教育结构变迁中的地位和作用有着本质区别。同时，经济体制变革带来了社会运行机制的变化，使得政府不再单纯依靠行政手段和计划指令行事，中央政府与地方政府的关系也随之发生变化。

2.高等教育管理体制的变迁。高等教育管理体制是促使我国高等教育领域实施深层次变革的根本性制度。制度环境的差异，使得管理体制改革的内容、方式明显不同，导致不同制度下高等教育结构的变迁过程有本质区别。纵观我国高等教育管理体制改革的过程，管理体制改革始终在“放权—收权—放权”的权力特征中徘徊，而且在计划经济和市场经济条件下不断反复。

在计划经济体制下，强权的政治色彩使得高等教育结构变迁有着明显的政府计划的色彩，高等教育的一切事务被完全掌控在政府手中，大学完全被边缘化。将市场机制引入高等教育发展中，使得高等教育结构变迁发生了实质性变化，即高等教育的办学主体、投资主体在中央政府、地方政府、市场和大学这四个利益主体的博弈和较量下变得更加多元化，高等教育结构体系也呈现多样化的特点。

3.高等教育重大政策的变迁。高等教育制度安排是促使我国高等教育结构变迁的重要内生变量。我国高等教育结构在这些制度安排下发生了重大变迁，如院系调整、《中华人民共和国学位条例》和《关于教育体制改革的决定》的颁布、“211工程、985工程”的实施、高校扩招、民办教育促进法、面向21世纪教育振兴行动计划、高等教育法等一系列重要政策的颁布与实施，都在不同程度上推动了我国高等教育结构的变迁。尤其是在市场经济的影响下，建立在规模增量基础上的一个形式更加丰富、学科专业更加齐全、类型更加多样化、各具特色的区域结构体系正逐步形成。

三、我国高等教育结构变迁的基本特征

1.在以强制性制度变迁为主的过程中伴有诱致性制度变迁。新制度经济学学派根据制度变迁主体的差异，将制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。“强制性制度变迁是指由政府法令引起的变迁，诱致性制度变迁是一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁。”④

在高等教育结构变迁中，政府之所以采取强制性制度变迁，主要源于“合理的高等教育结构中潜在的经济效益和社会效益”。高等教育结构是否合理，不仅关系到高等教育资源的有效配置、社会对人才的需要与高校培养的人才是否有效对接，也是衡量高等教育强国建设和人才强国建设的重要指标，这促使政府或国家积极主动地制定和实施高等教育制度、创新制度环境，以推动高等教育结构的变迁。

当然，这并不意味着强制性制度变迁贯穿高等教育结构变迁的整个过程。“高等民办教育的发展就具有明显的诱致性制度变迁的性质，是经过漫长的发展过程、体制外扩张的道路才被纳入国家办学体制的。” ⑤民办教育作为我国高等教育结构变迁中诱致性制度改革的典型案例，丰富了高等教育的形式结构。

2.以渐进式改革为主。“摸着石头过河”是我国高等教育结构变迁历程所体现出来的较为明显的特征，许多新的制度安排和制度创新都体现了渐进性制度变迁的特点。我国高等教育结构变迁之所以采取渐进式改革的方式来推进，是由国情和高等教育发展的内在逻辑决定的。渐进式改革往往采取“先试点后推广”的改革模式，能够有效减少因信息不对称而导致的制度变迁中的“试错成本”。当然，这种渐进式改革也是一种政府主导的、自上而下的强制性制度变迁过程。但是，不同利益集团间的冲突往往使制度安排在渐进式的高等教育结构变迁中停滞不前，根据不同利益主体的厉害关系调整相应的制度，可能会产生新的矛盾和问题，导致高等教育结构变迁中出现无序和混乱，这也会无形中加大制度变迁的成本。

3.政府主导下寻求社会认同。成本收益核算是影响高等教育结构变迁的一个重要因素，高等教育制度变迁是政府基于经济人假设的一种理性选择的过程。因此，高等教育结构变迁不仅是一种制度变迁，更是高等教育在不断寻求广泛的社会认同中实现自身改革与发展的制度创新过程。

在经济体制改革的背景下，以政府、市场和大学为核心的利益主体间相互较量与利益博弈的综合结果，导致了高等教育结构的制度变迁，而这样的结果迎合了政府、市场和大学三个主体的利益诉求，可以说，这种制度变迁的结果获得了最广泛的社会认可。政府作为推动高等教育结构变迁的唯一制度供给主体，在与市场和大学的多重博弈中实现了利益均衡，促进了新制度的产生，因此，高等教育结构变迁的过程也是高等教育制度创新的过程。

高等教育结构变迁作为社会结构变迁的重要组成部分，记录了社会结构变迁的时代背景与时代特征。在计划经济体制下，政府是高等教育结构变迁的最重要力量，大学办学的自主权被扼杀，市场的力量非常弱小，几乎不存在。在市场经济环境下，随着政府职能的转变，大学的自主性权力逐步加大。同时，高等教育结构的变迁也推动了经济体制、管理体制以及一系列高等教育重大政策的改革。以强制性为主，实现渐进式改革，在政府主导下寻求社会认同，是我国高等教育结构变迁的基本特征。

[注释]

①朱艳.中国高等教育结构变迁的基本特征分析[J].国家教育行政学院学报，2012（2）：71.

②③⑤朱艳.制度视角下中国高等教育结构研究[D].大连：大连理工大学，2012：60，65，71.

④卢现祥.西方经济学[M].北京：中国发展出版社，2006：107.