职业教育治理的背景、主体与路径

[摘要]当前，职业教育治理受到教育理论界与实践界的极大关注。职业教育治理在我国的勃兴有其深刻的社会背景，“双重失灵”危局的困扰为其提供了现实依据，公民社会的兴起为其提供了组织保障。“共治”是职业教育治理的典型特征，其主体主要包括政府、市场、行业协会和职业院校。具体路径包括协调权利矛盾，形成价值共识;公开治理信息，鼓励民主参与;明确治理责任，形成问责机制;制定法律法规，规范主体行为;建立反馈机制，及时回应民意;尊重治理科学，提高治理效率。

[关键词]职业教育治理 "公民社会 行业协会 问责机制

[作者简介]赵蒙成（1969- ），男，河南驻马店人，苏州大学教育学院，教授，博士生导师，浙江师范大学国际与比较教育研究院兼职研究员，研究方向为比较职业教育、学习科学;王会亭（1973- ），男，江苏泗阳人，苏州大学教育学院在读博士，淮阴师范学院教育科学学院，副教授，研究方向为比较职业教育。（江苏 苏州 "215123）

[中图分类号]G710 " "[文献标识码]A " "[文章编号]1004-3985（2015）31-0007-05

治理是个人和各种机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。①鲍勃·杰索普曾说：“过去15年来，‘治理’在许多语境中大行其道，以致成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦用语’。”②在职业教育领域，“治理”也已成为一个高频词，备受教育理论界和实践界的关注。具体来说，职业教育治理是指各种公共或私人机构和组织通过一定的制度安排进行统筹协作、各尽其能，共同管理职业教育事务，从而实现职业教育覆盖的公共利益最大化的过程。③职业教育治理勃兴的背景是什么，其主体有哪些，应如何科学地展开，成为当前研究的重点。

一、职业教育治理的背景

近年来，职业教育治理在我国的勃兴，并非个别人的心血来潮或主观臆想，而是有深刻的社会背景和客观依据。

（一）“双重失灵”危局的困扰

作为一种准公共产品，我国职业教育深受“政府失灵”的困扰。长期以来，我国实行集权式的教育管理，职业教育在人才培养目标的制定、教学模式的选择、教学质量的监控、招生规模的确定、人事的任免等方面均受到政府的严格控制。这在一定程度上导致办学行为的错位与越位，难以与市场协调，进而造成职业教育人才培养目标定位不准、质量不高、实习实训基地缺乏、毕业生就业质量低劣等问题。

与此同时，我国职业教育也遭遇了不容忽视的“市场失灵”难题，主要表现在三个方面：第一，局部的最优化与整体的无序性。即职业教育个体缺少整体思维和全局意识，仅从自身的局部利益出发，根据市场信息调整职业教育微观的资源配置，而整个社会的职业教育资源在时空分布上明显失衡，处于一种混沌无序状态。第二，市场信号的滞后性。诚然，职业教育是与市场联系最为密切的教育，是典型的需求驱动型教育，必须主动适应市场的供求变化。但是，各个职业教育主体在接受市场信号时，生产行为（即培养学生行为）已经发生，无法改变产品（即培养的学生）供不应求或供过于求的状况，也无法及时做出调整，以满足供求平衡的需要。第三，人才培养的片面性。职业教育理应以“育人”为本，培养素质全面的新型劳动者。但是，由于市场追求“利益最大化”的本性，使其对人才素质的需求是单向度和实利主义的，从而使职业教育沦为简单的“制器”工具。

在“政府失灵”与“市场失灵”的双重困境下，职业教育急需新的调节机制，而“治理就被认为是对付市场失灵与政府失灵的重要机制”④。

（二）公民社会的兴起

公民社会（Civil Society）是指“国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非政府的公民组织，包括非政府组织（NGO）、公民志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府与企业之间的‘第三部门’（the Third Sector）”⑤。公民社会的理念滥觞并发展于西方国家，西塞罗、洛克、托克维尔以及黑格尔、马克思、哈贝马斯等均有过相关论述。由于时代背景各不相同，公民社会的理性结构也有所不同。因此，公民社会的发展不但留下了时代脉动的足迹，而且反映了公民民主参与意识的觉醒。我国的公民社会起步较晚，真正意义上的较快发展是在改革开放之后才实现的。据统计，新中国成立后至20世纪60年代，全国性的社会团体大约有100个，地方性社团有6000个左右。⑥至1989年，全国性社团增至1600个，地方性社团达到20万个。进入20世纪90年代后，随着我国政治、经济、文化等各方面的迅速发展，公民社会组织也呈现出超常规的增长。至1999年，全国各种形式的民办非企业单位已多达70万个。至2004年，全国经过民政部门登记的社会团体14.2万个，民办非企业单位12.4万多个，基金会1200多个，共计26万个。⑦

随着公民社会在我国的不断发展壮大，其内在的优越性也逐渐显现出来。一方面，公民社会的日趋成熟促进了公民意识的觉醒。民主、平等、自由、法治、参与等观念深入人心并成为人们的行动指南，这样公民就会把参与职业教育治理作为一种自觉行为和生活方式，从而为职业教育善治目标的实现奠定坚实的基础。另一方面，公民社会的第三部门特质在政府与市场之间起到桥梁与纽带作用。公民社会介于政府与市场之间，具有非官方性、非营利性等特征，可以承担职业教育管理中一些政府与市场不能做、不愿做或不该做的事，从而有效纾解职业教育发展中的一些难题。正如库伊曼所言：“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具。”⑧所以，公民社会的发展与完善为我国的职业教育治理提供了重要的组织保障。

二、职业教育治理的主体

治理的典型特征是多元主体参与的共同治理，即“共治”。⑨职业教育治理要想更加完善并进一步发展，必须明确治理主体及其所承担的角色和任务。

（一）政府

虽然在职业教育管理中存在着“政府失灵”的窘境，但这并不意味着职业教育治理中政府的作用无足轻重。“政府不仅在治理中承担不可或缺的角色，而且在治理失败时，政府是唯一能对结局负责并承担后果的行动者。政府在众多水平上的治理并非是可有可无的，离开了政府这一‘中心’，所谓的多元治理主体、多中心的协同几乎是不可能的，碎片化的社会是无法匡正市场和政府的失败的。”⑩政府在职业教育治理中的主导作用具体表现在以下几个方面：第一，纾解与调和职业教育治理主体之间的矛盾冲突与利益分歧，从而实现职业教育公共利益的最大化。第二，避免多元主体之间目标分化的问题，明确职业教育发展的方向，使多元主体参与职业教育管理形成统一的行动目标和规范的行为准则。第三，发挥统筹规划和宏观调控作用，解决职业教育治理活动的碎片化11以及整体发展的不可持续等问题。

职业教育治理对政府主导作用的发挥提出了全新的要求：一是要求政府权力的重新转移与分配，主要包括横向和纵向两个方面，横向包括政府向市场、职业院校、行业企业等部门放权，纵向则指中央政府向省市县等地方政府放权;二是要求政府中的每一个成员均能摒弃一己私利，守持公心，超越工具理性的价值追求，从培养“完人”的高度去参与职业教育管理;三是要求政府加强自身行政能力建设，在职业教育管理中牢固确立“服务政府、法治政府、责任政府、有限政府”的理念。

（二）市场

职业教育主要是以就业为导向，因此市场也是职业教育治理的重要主体之一。市场在职业教育治理中的作用主要表现为以下三个方面：第一，市场经济体制的多元化，决定了职业教育办学主体的多元化，因此出现了公办职业院校与民办职业院校并存的局面。第二，因应社会经济发展及劳动力市场需求的变化，职业教育在招生数量、专业设置、层次结构、教学内容、就业等方面均受到市场的影响和调节。第三，职业院校的资源配置受市场供求的调节，如师资力量、教学设施、实训设备等，职业院校都要在生产要素市场上通过价格竞争获取12。

需要指出的是，在强调市场在职业教育治理中重要作用的同时，必须坚决反对“职业教育市场化”。这是因为职业教育作为一种“准公共产品”，具有一定的公益性，不同于完全以利益最大化为目的的企业。相反，职业教育是一种以培养“人”为志业的活动，深受教育对象身心发展规律的影响，具有迥异于物质生产活动的发展规律。诚如有学者所言：“教育不是经济的一个分支。教育过程、教育目标、教育结果或‘教育产品’都不能与经济相提并论。教育实际上具有自身的特点。”13因此，在关注市场对职业教育治理的重大价值的同时，必须清醒地意识到市场与教育的本质区别，决不能将经济活动中的市场机制和规则简单搬到职业教育之中。如果陷入“职业教育市场化”的泥淖，将会造成职业教育机会的不公平、职业教育入学率的下降等恶果，最终导致职业教育的异化。

（三）行业协会

行业协会是职业教育治理的另一重要主体，这是由行业协会的本质属性与独特价值决定的。“行业协会是以同一行业共同的利益为目的，以为同行企业提供各种服务为对象，以政府监督下的自主行为为准则，以非官方机构的民间活动为方式的非营利的中介组织。”14行业协会参与职业教育治理主要有如下价值：一是企业与行业沟通的桥梁。通过行业协会的聚合，同行企业之间自我约束与协商，可以及时向职业教育表达行业诉求和市场呼声。二是企业、市场和政府结合的最佳切入点15。行业协会不但能把企业与市场的意见与建议传达给政府部门，帮助政府对职业教育发展做出合理决策，而且能保证行业落实国家职业教育政策，养成职业教育的担当意识。三是职业院校和生产实际结合的媒介。借助于行业协会提供的信息，职业院校可及时掌握生产现状与市场走向，企业则可有效参与职业院校的决策、管理等有关活动。

我国行业协会参与职业教育治理的方式主要有开展行业人力资源预测、制定行业职业教育和培训发展规划、开展行业职业资格标准的制定、成立教学指导委员会等专家组织、搭建展示院校科研办学成果的平台、关注行业职业教育人才培养与人才需求、参与职业院校课程开发与教材建设、搭桥搞好产学研共建等。16尽管从应然的角度而言，行业协会在职业教育治理中具有举足轻重的作用，但是受传统政府管理模式的影响，我国行业协会对政府的依赖性依然较强，导致其帮助职业教育发展的功能未能充分释放。因此，行业协会加强自身建设已成为其当前有效参与职业教育治理的必然选择。

（四）职业院校

职业院校是职业教育发生的重要场域之一，因此职业院校是职业教育治理的当然主体。虽然从理论上讲，职业院校是职业教育治理的重要主体，但是在实践中，由于长期以来政府的超强控制，职业院校丧失了应有的自主权，几乎沦为政府的附庸机构，其预期的教育教学功能无法最优化地实现。这在客观上要求给予职业院校充分的自治，即“构建新型政校关系，推进政校分开、管办分离，政府简政放权，改变直接管理学校的单一方式，减少不必要的行政干预，切实落实学校的办学自主权，使学校真正成为独立办学主体，能够自主管理、自主办学” 17。职业院校的自治也意味着其可以按照自身的发展规律，在人才培养、社会服务、学校发展规划的制定与实施、技术开发与转让、收入分配、人事管理、资源配置等方面拥有自主权。

当然，职业院校的自治绝不是校长的专制，它意味着职业院校内部的利益相关者——教师、学生及家长的分权共治。教师作为职业教育的研究者和实施者，由于长期浸润于职业教育活动，故对职业教育的发展历史、现存问题、未来走向最为熟悉，其理应参与学校的事务管理和民主监督，对职业教育的规划设计、实施方略、效果评价等活动应有充分的参与权与决策权。学生作为职业教育的受众和“产品”，其质量的优劣是衡量职业教育成败的重要圭臬。在职业教育治理中，学生也应拥有民主参与学校管理的机会与渠道，在涉及学生利益的相关事务中，其理应拥有一定的话语权和选择权。与职业教育治理同样存在重大关联的还有学生家长，他们既是学生的监护人，又是职业教育的间接消费者。因此，在职业教育治理中，与其他主体一样，他们的利益表达、权利诉求同样应受到足够的关注和尊重。概言之，在职业教育治理中，职业院校的自治不是抽象的概念和诱人的口号，要使其真正落到实处，职业院校就必须秉持教师、学生、家长三种立场，给予他们自由、民主、平等的参与机会，从而形成集体协商、平等共治的良好局面，否则，职业院校的自治只能是理想，而无法成为现实。

三、职业教育治理的路径

探究职业教育治理的背景与主体是为了更好地施行职业教育治理，而职业教育治理的直接目标是“善治”（good governance），即“好治理”。因此，明晰“善治”的标准，可以为职业教育治理的路径选择提供有益的启示。关于“善治”的标准，学界仁智互见，莫衷一是。我国学者俞可平、褚宏启、贾继娥，德国学者阿伦斯，美国学者黑尔等都曾做过积极的讨论。纵观学者们对于“善治”标准的研究，笔者认为俞可平先生的观点最具代表性与合理性。他认为，“善治”应具有合法性、透明性、责任性、法治、回应及有效六个特征。18本文以上述“善治”标准作为参照系，结合我国职业教育治理的独特生境，提出职业教育治理的实施路径。

（一）协调权利矛盾，形成价值共识

职业教育治理的权威源于参与主体的认同及共识，特点是以自愿为主。换言之，职业教育治理应该建基于绝大多数组织成员的共识与认同之上，假如未能获得多数人的同意，职业教育治理就难以生效。而要真正使职业教育治理活动获得多元参与主体的自觉认可与服从，就必须做到以下两点：

第一，建立利益协调与权力均衡机制。在职业教育治理过程中，多元主体的利益诉求不尽相同，权力分配不尽一致，这样不同主体之间自然就存在利益与权力的矛盾与冲突，从而造成不同主体之间在职业教育治理上的意见分歧。这在客观上要求多元主体在自由、民主、平等的基础上，通过反复协商，建立科学的协调机制，有效破解职业教育治理过程中的各种利益冲突与权力纷争。

第二，以“公共性”为目标，形成价值共识。“公共性”是职业教育的一个重要特征，即它是“以公共利益为目标，以现代形式从主体、结构到手段肯定并发展着公共性的内涵，是公共性的回归”。19换言之，职业教育是以实现公共利益最大化为目标的，多元主体在职业教育治理中必须以实现“善治”为共同的价值追求，进而为达成“善教”的终极目标而努力。当然，强调职业教育的“公共性”，并不意味着否定参与各方的个人利益的实现。事实上，“‘公共性’的本质属性是一种利益共享性。这种利益是基于私人利益之上的，完全离开私人利益的所谓的公共利益是不存在的。”20由此可见，在重视职业教育“公共性”的同时，还必须兼顾参与治理各方的个体利益，并努力实现公共利益与个体利益的平衡。唯有形成上述价值共识，职业教育治理才能真正获得多元主体中绝大多数个体的认同与支持。

（二）公开治理信息，鼓励民主参与

职业教育治理必须确保治理信息的公开性，即多元主体对职业教育治理应享有知情权，有权获知政策的制定与实施、经费预算与开支、课程与教学安排、招生与就业、人事管理等相关信息。换言之，职业教育治理不应是一只“黑箱”，相反，应把它置于阳光之下，接受多元主体的监督与约束。为了使多元主体更好地享有知情权，应建立职业教育治理的公示制度，定期向组织成员公开相关治理信息。

当然，公开职业教育治理信息的目的是方便多元主体的共同参与、深度治理。多元主体的“共治”既体现了职业教育治理民主化的客观要求，有效解决信息不对称的问题，又可集思广益，有利于决策的理性化和科学化。需要指出的是，职业教育治理尤其应关注弱势群体的民主参与，要为他们提供利益表达的平台和参与决策的渠道。只要是关乎弱势群体切身利益的重大事务，如职业教育发展方向、基本建设、重大教育教学改革等事项，他们均应拥有充分的话语权和决策权。这是因为“弱势主体在多元治理体系中自由表达其利益诉求并行使参与权、决策权和监督权，有助于制约行政权力的越位和错位，有助于保护各利益相关者尤其是学生、教师和学校的法定权利与自由”21。

（三）明确治理责任，形成问责机制

由于多元主体的共同参与是治理的典型特征，因此在职业教育治理中必须厘清各个主体的治理责任，使每个组织成员都明确自己拥有的职责、权力、利益和义务。这样可以框定治理边界，明晰治理方向，利于产生耦合效应，从而有效防止多元主体因互相推诿、扯皮而对职业教育治理产生致弱作用。

为了使多元主体真正承担起相应的责任，更好地参与职业教育治理。一方面，必须努力提高组织成员的责任意识和责任能力，使他们既具有勇于承担责任的生命自觉，又具备善于履行职责的能力要求。另一面，必须建立严格的问责机制。对于在职业教育治理中能自觉履行职责和义务、出色完成相关任务的主体，应从物质或精神上予以奖励或表扬，以激励他们再接再厉，再创新高;对于在职业教育治理中失职、渎职的主体，则应从物质或精神上予以适当的惩戒，以促其警醒，催其奋进。当然，问责的目的不是惩戒，其最终目的在于预防和制止治理主体的失当与不法行为，使每个组织成员都能自觉履行职责，从而确保职业教育治理的有效实施。换言之，“问责制并不单单是一种惩罚主体的制度，它具有预防和纠错的作用，而且重点在于预防。”22因此，职业教育治理应由传统的“事后问责”转向“预防问责”。

（四）制定法律法规，规范主体行为

职业教育治理要取得理想的效果，必须以健全的法制为基础。但是，当前我国缺少完善的法律法规，对职业教育治理主体的责、权、利没有做出具体、明确的规定，导致多元治理主体之间难以在目标上真正达成共识，难以真正构建平等互利、和谐共存的长期伙伴关系，从而使得“职业教育治理的多元主体互动合作困难重重，制度协同作用难以凸显”23。因此，当前急需制定和完善职业教育治理的相关法律法规，真正从法律层面规约政府、市场、行业协会、职业院校等主体在职业教育治理中的角色、职责、权利、义务，明确各主体参与职业教育治理的范围、程度、方式及机制。具体而言，当前需要做好以下三方面的工作：第一，适时将成熟的职业教育治理政策与制度上升为职业教育法律或法规24;第二，基于职业教育治理制度创新的合理要求，做好相关职业教育法律法规的“立”与“破”;第三，构建和完善各个治理主体的行为法制规范体系。

诚然，仅仅制定出完备的职业教育治理法律法规还远远不够。在职业教育治理中，必须加强对法律法规执行情况的检查和督促，真正做到“有法可依、执法必严、违法必究”。这样不但有利于规范多元主体的治理行为，建立和谐的主体关系，形成良好的治理秩序，提高治理绩效，而且可以有效防止“人治”与“专制”，为最终达到“善治”的理想境界提供法理依据和保障。

（五）建立反馈机制，及时回应民意

在职业教育治理中，多元主体必须对公众所提出的建议、意见或利益诉求做出及时、负责的回应。这是因为，通过“回应”，既可以更好地反映民情、民意，融洽各方关系，体现治理民主，又可以集中“民智”，提升治理的科学化水平。

当然，要更好地回应民意，必须做到以下三点：第一，坚决秉持“公众立场”。在职业教育治理中，必须坚决杜绝“官僚主义”和“衙门作风”，牢固确立“民本思想”，真正把公众的利益尤其是弱势群体的利益放在首位，想他们所想，急他们所急。第二，“问”与“答”并重。在职业教育治理中，既要积极开拓公众建言献策、反映民情民意的平台与渠道，让公众真正可以便捷地与治理主体进行及时的交流和沟通，更要高度关注与重视公众的各种建议、诉求或质询，并对其进行审慎的思考，认真思索“为什么回应”“回应什么”“怎样回应”等问题，从而给公众一个及时、满意的答复，而切忌敷衍塞责，甚至置若罔闻。第三，建立科学、规范的反馈机制。反馈机制作为一种制度性安排，可以实现民意“回应”的制度化、常态化，避免应景式的“做秀”，有利于提高回应民意的效果，继而为职业教育治理的顺利施行提供制度保障。

（六）尊重治理科学，提高治理效率

“在社会政治生活中，治理是一种偏重于工具性的政治行为，也就是说，追求效率最大化是实施治理的内在要求和根本目标。”25因此，必须尊重治理科学，提高职业教育的治理效率。具体而言，要注意以下几个方面：

第一，正确处理“远功”与“近效”的关系。与传统的管理方式相比，在职业教育治理中，由于多元主体的“共治”需要主体之间反复的交流、沟通与磋商，从短期看，仿佛不及个人决断“效率”高，但是从长远看，有利于实现决策的民主化和科学化，有助于个体的整全发展，并最终真正带来职业教育治理的“长期效率”。因此，在职业教育治理中，急需摆脱急功近利思想，坚决拒绝短视行为，要立足于职业教育及个体的长远发展。

第二，“效率”与“公平”兼顾。也就是说，在职业教育治理中，追求并获致的“效率”必须对所有个体的发展有利，而绝不能因为追求只对极少数人有益的“效率”而牺牲大多数人的利益。这种“面向全体”的效率，因为兼顾了公平，所以才是职业教育治理中真正有效的、值得期望的目标。

第三，探寻职业教育治理的内在规律与机理。作为教育管理领域一门重要的科学，职业教育治理有其自身的发展规律及内在机理。要想真正提高职业教育治理效率，多元主体就必须养成研究的意识与习惯，认真研习相关治理理论，深度介入职业教育实践，系统揭示职业教育治理的内在规律与机理。

[注释]

①全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[R].牛津：牛津大学出版社，1995：23.

②鲍勃·杰索普.治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述[J].国际社会科学：中文版，1999（2）：35.

③李玉静，谷峪.国际职业教育治理的理念与实践策略[J].职业技术教育，2014（31）：78-79.

④陈明明.治理现代化的中国意蕴[J].人民论坛，2014（4）：32.

⑤俞可平.中国公民社会：概念、分类与制度环境[J].中国社会科学，2006（1）：110.

⑥俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M].北京：社会科学文献出版社，2002：1.

⑦吴忠宪.民间组织管理[J].清华大学发展通讯，1999（13）：90.

⑧J Kooiman.Governance and Govern ability：Using Complexity，Dynamical and Diversity In Modern Governance[M].London：Sage，1993：4.

⑨1721褚宏启.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014（10）：4，10，7.

⑩王诗宗.治理理论及其中国适用性[M].杭州：浙江人民出版社，2009：59.

11褚宏启.教育治理与教育善治[J].中国教育学刊，2014（12）：10.

12杨昳婧.澳大利亚职业教育运行机制的基本特征及对我国的启示[J].现代教育管理，2012（9）：122.

13张孝文.“教育产业化”的思考[J].高校理论战线，1999（10）：17.

14梁上上.论行业协会的反竞争行为[J].法学研究，1998（4）：114.

15刘小强，王峰.行业组织：职业教育管理的重要力量[J].现代大学教育，2004（3）：30.

16周凤华.发挥行业作用，凸显职教特色[J].中国职业技术教育，2008（11）：35.

18俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：11.

1920许杰.提升公共性：高等教育治理的主要价值诉求[J].江苏高教，2008（3）：15，15-16.

22龙献忠，李敏.基于善治视角的我国高校问责制发展趋向[J].大学教育科学，2011（1）：61.

2324张建.教育治理体系的现代化：标准、困境及路径[J].教育发展研究，2014（9）：29，31.

25俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线，2014（1）：5.