我国职业教育政策研究热点的领域构成与拓展趋势
2015-04-29 00:00:00于海燕祁占勇
教育与职业(上) 2015年3期
[摘要]文章对2000—2013年来我国职业教育政策研究现状与研究热点之间的相互关系进行量化分析，结果发现职业教育政策研究近年来一直呈上升趋势，围绕职业教育政策分析、经费政策、职业资格证书制度、民办职业教育政策、校企合作政策、师资队伍政策等问题已经形成较多的研究热点。要推动职业教育政策研究不断走向成熟，需要加强职业教育政策研究的方法论探索，深化职业教育相关政策的配套和细化研究，增强职业教育政策研究的应用性和本土化，丰富职业教育政策研究的多样化等。
[关键词]职业教育 教育政策 政策分析
[作者简介]于海燕（1989- ），女，山东淄博人，陕西师范大学教育学院在读硕士，研究方向为职业技术教育政策；祁占勇（1978- ），男，宁夏彭阳人，陕西师范大学教育学院，副教授，博士，研究方向为职业教育政策与法律。（陕西 西安 710062）
[课题项目]本文系2012年全国教育科学规划（国家一般）课题“面向农村的职业教育定位与功能定向”的阶段性研究成果。（项目主持人：李延平，项目编号：BJA120083）
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2015）07-0005-05
一、研究的资料来源和研究工具
（一）研究的资料来源
本研究使用“中国学术期刊网络出版总库”对文献进行搜索，将期刊年期设定为“2000—2013年”，不指定期刊，并分别以篇名为“职业教育”“职教”“职业技术教育”“职业培训”并含“政策”进行标准检索，共获得相关文献626篇。为了研究的有效性，剔除报纸评论、人物专访、会议纪要等非研究型文献后得到479篇。另外，将这些审核过的文章进行规范化处理，如将“职教”“职业技术教育”“职业教育与培训”统一成“职业教育”，以此获得本文研究资料。
（二）研究工具和研究步骤
研究选择Bicomb共词分析软件系统为主要研究工具，辅之SPSS17.0统计软件。研究共分五步：第一步是在Bicomb共词分析软件系统中建立一个新项目，自编项目编号，选择“CNKI.中文.
二、研究结果与分析
（一）研究概况及关键词确认
1.文献年代分布分析。通过Bicomb软件的统计功能，对2000—2013年职业教育政策文献在每一年的分布量进行分析。其中，2000年2篇，占0.4175%；2001年17篇，占3.5491%；2002年7篇，占1.4614%；2003年11篇，占2.2965%；2004年16篇，占3.3403%；2005年24篇，占5.0104%；2006年32篇，占6.6806%；2007年22篇，占4.5929%；2008年29篇，占6.0543%；2009年47篇，占9.8121%；2010年63篇，占13.1524%；2011年62篇，占12.9436%；2012年65篇，占13.5699%；2013年78篇，占16.2839%。总体来说，文献发表量呈上升趋势，尤其是在2008年之后有一个较大的突破，2010年之后比例都维持在12%以上。
2.期刊载文量分析。分析发现，479篇针对我国职业教育政策研究的文献来自约178个期刊。其中，《职教论坛》66篇，占13.7787%；《职业技术教育》62篇，占12.9436%；《教育与职业》《中国职业技术教育》各31篇，分别占6.4718%；《职教通讯》22篇，占4.5929%；《教育发展研究》9篇，占1.8789%；《职业教育研究》《卫生职业教育》各7篇，分别占1.4614%；《教育学术月刊》6篇，占1.2526%；《现代教育管理》《比较教育研究》《成人教育》《中国成人教育》各5篇，分别占1.0438%；《黑龙江高教研究》《经营管理者》《新疆职业教育研究》《教育研究》各4篇，分别占0.8351%。由此可见，《职教论坛》《职业技术教育》《教育与职业》《中国职业技术教育》和《职教通讯》这五种期刊在我国职业教育政策研究中的引领作用得到充分发挥，对我国职业教育政策研究的发展起到了导向作用。
3.高频关键词分析。关键词作为对研究文献内容的凝练和概括，我们通过统计关键词出现的频次，将非量化的文献内容转换为量化数据，从而进行分析。某个关键词出现的频次越多，代表某个关键词的量化数据越大，表明研究者对其越关注。因此，高频关键词常常被研究者用来确定研究领域中的热点范围。笔者对近14年来职业教育政策研究的479篇有效期刊文献的关键词进行统计，共得到1786个。根据Donohue由齐普夫界定的公式，结合孙清兰提出的词频临界值计算公式以及词频估算法，我们最终将高频低频词阈值确定为6。在统一近义词、同义词后，得到有效高频关键词42个，如下表所示。
从上表可见，这42个高频关键词能够在较大程度上代表我国职业教育政策研究中的热点问题或领域。在对高频关键词进行统计整理后，可初步推断出职业教育研究过程中的热点。
（二）相似矩阵与聚类树图分析
为了得到符合尺度分析要求的数据结构，深入揭示两个关键词之间的共现关系，需要将共词矩阵转化为相似矩阵，探寻关键词之间的相关性。我们将截取的42个高频关键词利用Bicomb软件 “矩阵”中的“词篇矩阵”功能，生成关键词的词篇矩阵，将词篇矩阵导入到SPSS17.0中，通过软件中“分析”-“分类”-“系统聚类”进行分析，选取“相似矩阵”“树状图”“Ochiai系数”，因为Ochiai系数表示的是关键词间共现的相对强度，即展现的是两个关键词之间联系的距离远近或紧密程度，其值越接近1，表明相应的两个关键词之间的相似度越大，反之，数值越接近0，则表示关键词之间的相似度越小、距离越远。本研究中的高频关键词“职业教育”与其他关键词的相似度或距离远近程度，由近及远依次为政策分析（0.381）、校企合作（0.286）、政策取向（0.196）、政策保障（0.161）、劳动力市场（0.160），而与职业教育体系的相似度为0。这说明我国职业教育研究者更多关注与校企合作、劳动力市场紧密相关的政策，更多进行对策分析以及政策价值取向研究。
本文对高频关键词相似矩阵进行聚类分析，把联系密切的关键词聚成一类，以表示某一研究领域的组成。由聚类分析可知，2000—2013年我国职业教育政策研究的高频关键词可分成六类：第一类，我国职业教育政策的文本研究；第二类，职业教育经费政策的研究；第三类，职业资格认证制度的政策研究；第四类，民办职业教育政策的研究；第五类，职业教育校企合作政策的研究；第六类，职业教育师资队伍的政策研究。
三、 问题与讨论
随着党和国家对职业教育发展的大力支持和空前重视，职业教育政策研究呈现出蓬勃发展的态势。职业教育政策的外部环境正在发生改变，这就要求职业教育工作者与时俱进地做出调整。
（一）我国职业教育政策的文本研究
目前，我国对于职业教育政策的相关研究和界定都是通过狭义的政策分析视角，即对备选的职业教育政策通过调查研究，分析其优劣，并寻求其内在要义，对该政策进行评估的过程。正如有学者对“政策分析”所做出的解释，他们认为对备选方案的选择和评估是政策分析的主要研究内容。然而，目前有关职业教育政策分析的文献严格来说是对职业教育政策的研究，包括对职业教育决策的分析、职业教育政策执行的分析以及职业教育政策的价值分析，通常采用单纯的定量分析、单纯的定性分析、综合分析三种方法。单纯的定量分析主要是通过对政策的数量、年代、关键词等进行词频统计，重在发现职业教育政策演变的特点及规律。如有研究者通过对职业教育政策文本的数量发展、权威部门构成、政策主题分布、不同类型与层次的职业教育政策文本的统计分析，发现我国职业教育政策文本具有不稳定性和非连续性、多权威控制性以及师资建设政策与中等职业教育政策受关注等特点。单纯的定性分析是指对政策文本中的某一话语进行分析与阐释。如有研究者从培养目标的角度出发，分析改革开放30年来我国职业教育政策中话语演变的趋势，即培养目标主要存在五种变化（经历了由培养“技术员、管理人员、技工”“实用人才”“应用型人才”到培养“技能型人才”“技术技能人才”的转变）、四种表述方式（类型说、岗位说、特征说和综合说）和三个问题（目标内涵不清晰、目标变动太频繁和目标分类不明确）。有关对职业教育政策进行综合分析的较少，尚未发现具有代表性的研究。 这种一般性的职业教育政策分析，有研究者认为普遍存在对国外职业教育政策译介多、关注宏观层面研究、注重思辨研究、研究者构成群体相对单一、规范性不够等现象。总体来说，我国学者对职业教育政策的文本分析主要表现为理论研究不够深入、方法运用不够综合、研究力量不够坚实、研究主体的作用未充分体现等。
（二）职业教育经费政策的研究
职业教育经费投入不足是困扰我国职业教育发展的一大障碍。目前我国对职业教育经费政策的研究主要表现为以下几点：一是政策落实不到位。有研究者指出，国家所规定的职业教育应占城市教育附加费的20%，目前在多数地市被普遍忽略；职业教育专项经费应按照辖区内人均1元的标准设立，目前在多数地市依然没有落实。另外，地市级的职业院校大多被排除在本地区高等教育经费安排之外。二是政策实施操作性不强。以《中华人民共和国职业教育法》为例，有研究者指出，一方面该法律的具体规定较为笼统，如对职业教育经费投入的规定不具有可执行性，关于如何保证职业教育经费增长、如何鼓励企业积极参与职业教育也缺乏行之有效的措施；另一方面对于违反该法律规定的事项所做出的处罚较为模糊。三是经费政策制定和执行的地区差异大。有研究者从全国的情况来看，认为各省所制定的《中等职业学校生均经费标准》，其计算口径呈现出较大的地区差异。如浙江省的《中等职业学校生均经费标准指导意见》在总结全国其他省市做法的基础上，立足本省实际，建立了以省为指导、以市为主导的经费制定程序，各地市根据自身情况自行决定经费标准；而福建省则是对本省学校、政府、地区经济发展情况等多种因素进行考量。总体来说，对于职业教育经费政策的研究多是以我国各级职业教育经费投入水平为视角，进而发现职业教育经费政策的相关问题，提出相应政策建议的思路。然而，针对于职业教育经费进行深入研究、对职业教育经费政策的制定与执行进行深入分析的却较少。这说明我国目前对职业教育经费政策的研究角度少，独立性不足。
（三）职业资格认证制度的政策研究
我国从1996年的《劳动预备制度实施方案》、1999年的《关于积极推进劳动预备制度加快提高劳动者素质的意见》到2000 年的《招用技术工种从业人员规定》，先后提出了相关人员需要获得职业资格证书的规定。目前，对职业资格证书制度的研究主要集中在以下几个领域：一是职业教育与职业资格的关系研究。有学者认为，二者的关系经历了“相互促进—相互适应—相互衔接”的演变历程。但是，也有研究者提出，职业资格和职业教育之间还存在两大难题，即职业院校的职业资格证书和学历证书在衔接和沟通方面仍存在一定的难度，以及职业教育和职业资格证书表现出多方面的不平衡，这些共同导致职业教育与职业资格证书制度互动存在障碍。二是学历证书与职业资格证书的衔接研究。目前我国双证书之间衔接不通畅，有学者认为是由于双师型师资力量不足、宣传不到位、课程开发能力欠佳等职业教育内部原因；也有学者认为是传统观念中对职业教育的鄙薄以及就业准入制度的不完善、不严格等外部原因造成的。三是职业资格证书的考核、管理制度研究。有研究者认为职业技能鉴定标准所适应的工作岗位较少，无法涵盖有关技术、服务、管理中的全部职业，正是由于社会所急需的工种未被纳入到职业技能鉴定中，从而造成职业院校设置的某些专业并没有相应的职业资格证书。管理制度方面，有研究者指出职业资格证书缺乏社会化管理机制，“证”出多门，管理混乱，种类繁多。四是有关职业资格证书制度的作用研究。有学者认为，职业资格证书制度的完善有利于加强学校与市场之间的联系，从而在根本上有助于提升职业教育的办学质量，提升职业教育的社会地位。也有学者对职业资格证书制度的负面影响提出了自己的观点，如过度强化职业资格证书的重要性可能导致职业学校盲目推崇考证的学风，一方面降低了职业学校对学生基本知识和综合素质的培养水平，另一方面也可能会忽视对学生职业精神、职业态度、良好劳动习惯与行为等的培养和教育。总体来说，这些研究大多停留在思辨层面，更多的是总结职业资格证书制度在我国实施的现状与问题，借鉴他国成功的经验，较少运用实证等量化分析；更多的是回答“是什么”，即较多地在介绍职业资格证书制度是什么，而较少讨论“怎么办”，也就是如何在理论指导下实施与运行职业资格证书制度等问题。
（四）民办职业教育政策保障的研究
随着《中华人民共和国民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》的颁布以及实施，我国各级政府对民办教育的态度发生了显著变化。2005年国务院颁布了《关于大力发展职业教育的决定》，明确提出“大力发展民办职业教育”，民办职业教育的重要性被提上日程，学者纷纷就相关法规文件中的民办职业教育进行分析，具体体现在以下几个方面：一是健全民办职业教育的保障机制。有研究者指出，民办职业教育发展的关键在于教师质量的稳定与提高，因此可以通过颁布一系列的政策、法规强制性地对优质教师资源进行配置，也可通过健全的民办职业学校教师福利制度来提高民办职业教育的质量；也有研究者从加大公共财政支持的角度出发，分析公共财政对民办教育发展的支持政策，认为公共财政对民办教育支持政策的建立、健全和落实，离不开配套的保障性政策。二是认识到发展民办职业教育的重点不仅在法律条文的颁布上，更重要的是在实践中兑现。有研究者指出，立法之后还有许多具体问题要考虑，如 “民办职业学校税收优惠政策”中民办职业学校到底可以享受哪些优惠、享受的幅度有多大，国家要采取哪些政策措施来鼓励金融机构扶持我国民办教育事业的发展等。另外，政府部门的执法力度、社会各界的监督力度等都是保证民办职业教育发展的重要因素，因此，加强执行和落实应是政府下一步工作的重点。
（五）职业教育校企合作政策的研究
当前，有关职业教育校企合作政策的研究主要按照“问题—对策”的范式进行，表现出来的问题主要有以下两个方面：一是政府主导不足，配套的法律政策不健全。有研究者指出，政府自身对如何发挥主导作用认识不足，校企合作相关的法律和政策制度不健全，导致职业学校与企业之间的交流对话、合作方式、经费投入等不完善；也有研究者提出，过度依赖政府在校企合作中的地位和作用，将无法解决目前我国普遍存在的校企合作形式化的问题，因此，政府所要做的是为校企合作创造条件，而非过度干预。二是对学校要求多，对政府和企业要求少；中央政策多，地方政策少；财政扶持和税收优惠政策少。有研究者指出，目前的校企合作政策所要求的主体多为高职院校，缺乏对企业、政府行为的要求；地方政府出台的校企合作政策一则较之其他经济、民生政策数量少，二则缺乏相应的可操作化行为；另外，对于积极参与校企合作培养模式的企业在财政和税收优惠政策上基本没有。还有一种研究思路是按照“译介—分析—启示”的研究范式，即通过介绍域外发达地区成功的校企合作经验，探讨我国职业教育校企合作方面存在的问题，并在此基础上提出完善我国校企合作政策方面的建议。有研究者通过比较德、美、澳等国在职业教育校企合作方面的政策和制度保障与我国当前职业教育校企合作的法律、政策和制度现状，认为我国关于校企合作办学的相关政策、制度约束和激励程度不完善。
（六）职业教育师资队伍的政策研究
制约我国职业教育发展的一个重要因素是职业院校师资队伍专业化水平不高。目前对职业教育师资队伍的政策研究主要集中在以下几个领域：一是职业教育师资队伍建设的政策研究。有研究者指出，我国的双师型教师队伍建设政策从正式提出到逐步完善，经历了从低层次向高层次提升的过程，对双师型教师队伍的要求由中等职业教育教师扩展到高等职业教育教师，对双师型教师队伍建设的政策也从笼统要求向具体化过渡，对双师型教师队伍建设的目标也从双师型向双师素质演变和发展。也有研究者认为，虽然国家颁布的相关政策对职业院校师资队伍建设做出了要求，但是政策推进环节出现一些问题。职业院校双师型队伍建设不完善，表现为理论课教师多、实践课教师少，从企业聘用的高级技术人员及其他方面的专家数量较少，且由于政策中缺乏对兼职教师的界定，所以很难衡量偶尔在职业院校开讲座或学校的顾问是否应该被界定为兼职教师等问题。二是职业教育师资培养的政策研究。有学者认为，我国职业院校师资培养方面的政策导向自改革开放以来发生了一系列的变革，从法律角度将职业院校教师培养纳入国家整体师资队伍建设行列，而后又专门强调职业院校中专业教师培训基地要加大建设力度，以及明确要求教师必须到企业进行实践，并为职业院校的教师发展提供了通向更高层次的发展平台，即在职攻读硕士学位和博士学位。三是职业院校教师资格认定的政策研究。有学者认为，我国职业教育教师资格认定存在的最大问题就是基本上依照普通教师的认证标准来对职业教育教师资格进行认定，没有形成体现职业教育特殊性的教师资格认定体系。也有学者指出，从教育政策的发展来看，国家已经从教育政策规范方面开始进行尝试与探索，必将为职业教育教师资格认证制度的完善奠定良好的政策基础。总体来说，对于职业教育师资队伍的政策研究偏重思辨讨论、事实堆积与阐述，提出的意见大有雷同之势和指导宽泛之嫌，无法给予政府、学校和企业以可操作化的指标和建议措施。
四、 结论与展望
近年来我国的职业教育政策研究一直呈现上升趋势，但是研究内容更侧重于对职业教育政策本身内容的分析及其实施后社会效果的评价，而对于如何制定政策、影响政策制定的因素、如何有效落实职业教育政策等的研究仍处于边缘。因此，今后我国职业教育政策研究应加强相关领域的探讨。
（一）强化职业教育政策研究的方法论探究
从我国目前研究职业教育政策的方法来看，大多选用单一的定性或定量法，欠缺综合运用，存在事实描述多、调查取证少，描述性认知多、统计性验证少，宏观层次研究多、微观层次研究少等研究方法使用的问题。从理论上来说，研究教育政策的方法非常丰富，既有个案研究与综合研究、思辨研究与实证研究、宏观研究与微观研究，也有历史文献法、比较法、实验法以及人类学研究法等具体的研究方法等。职业教育研究者应该综合运用多种研究方法，深入研究职业教育政策问题。正如有学者所指出的：“质的研究者和量的研究者都应当承认由于研究工具和手段的限制，他们所观察到的东西只会是局部的、有限的，由此他们才能发现走出困境的路径。”
（二）深化对职业教育相关政策的配套和细化研究
随着国家对职业教育发展的政策支持力度持续增加，虽然研究者对先前职业教育相关政策的研究侧重点不同，但大多认为职业教育政策存在表述不明确、配套政策不完善、实施效果欠佳、监督力度不强等问题，因此，加大和深化职业教育相关政策的配套和细化研究显得尤为重要。这就要求研究者在更广的职业教育政策领域、在更新的职业教育政策主题中寻找突破口，不断完善和拓展对职业教育政策的相关研究。研究者既要对职业教育政策的文本进行内容分析，也要站在国家战略发展的高度上进行深入探讨；既要关注政府、学校、企业三者之间的关系，也要考虑东西部地区的现实差距；既要实现职业教育的大发展，也要注重教育公平和终身教育的理念，以期推动我国职业教育政策研究的大繁荣、大发展。
（三）增强职业教育政策研究的本土化与应用性
客观上来说，西方发达国家的职业教育政策比我国更加全面、系统、具体化，其政策研究在内容上可操作性、应用性较强，研究方法上较为综合化、可视化，这都是值得我国政策研究者学习和借鉴的。目前，我国在校企合作、经费投入以及师资认定方面都有大量的学者借鉴西方职业教育政策研究的成果。但是，由于各国的政策制定、政策执行和政策评估都有自身的特殊性，所以我国的研究者在借鉴他国某项政策时需要立足本国国情及现实的职业教育实践。这就要求我国职业教育政策研究者既要广泛地引进和借鉴其他国家在职业教育政策研究方面的先进理论和方法，也要以我国职业教育的实践背景为基准，努力建立具有中国特色、世界水准的现代职业教育政策研究范式与体系。
（四）提高职业教育政策研究的专业化
职业教育政策研究是一个专业化的过程，既要分析职业教育政策文本，也要分析这种政策如何形成、如何执行，还要对职业教育政策的评价、政策环境进行分析，同时结合不同的职业教育政策研究手段，多渠道、多技术层面地分析职业教育政策。事实上，职业教育政策研究的目的是指导、规范和有效实施职业教育方面的政策。因此，无论是职业教育政策研究的内容还是职业教育政策研究的方法，都需要专门的研究人员。然而，目前我国对职业教育政策的研究还停留在一般性层面。研究内容不全面，较多关注职业教育政策过程，较少关注职业教育政策环境和政策制定；研究方法使用混乱、浅显，较多使用一般的描述性分析，较少借助经验数据的统计分析；研究人员不明确，这就导致什么人都可以对职业教育政策进行分析，致使目前我国职业教育政策研究的价值有待商榷。所以，必须建立专业研究团队，进行有目标、有主体的研究，从而提高职业教育政策研究的专业化水平。
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