英国QAA改革动向及其对构建中国职业教育质量保障机制的启示

[摘要]英国高等教育质量保障署在高等教育质量保障机制、服务对象、评估方法、质量责任、成本控制等方面的改革动向，为构建中国职业教育质量保障机制提供了新的思路，即必须加快建立各级政府层面的职业教育质量保障机制，积极研制基于学生职业生涯的职业教育质量框架，引导建立体现院校质量责任的内部质量保障机制，鼓励社会机构参与和建设职业教育质量保障机制，强化运用技术手段控制职业教育质量保障的成本。

[关键词]QAA 职业教育 质量保障机制 职业教育质量

[作者简介]闫智勇（1973- ），男，山西阳泉人，天津大学管理与经济学部驻站博士后，副教授，研究方向为教育管理及政策法学、高等职业教育；原爱丽（1988- ），女，山西介休人，天津大学教育学院在读硕士，研究方向为职业技术教育。（天津 300072）

[课题项目]本文系2011年教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“职业教育质量评价体系研究”的阶段性研究成果。（项目编号：11JZD038，项目主持人：周志刚）

[中图分类号]G719.1 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2015）10-0018-04

英国是世界上高等教育最为发达的国家之一，在高等教育的发展过程中，逐渐形成了重视大学自治与质量保障的特色，尤其是1997年英国高等教育质量保障署（The Quality Assurance Agency for Higher Education：QAA）的成立，开启了英国高等教育质量保障的新时代。之后的近二十年里，QAA通过不断的改革对高等教育质量保障机制进行了调整。中国正在加快推进现代职业教育体系建设，在这方面，我们可以借鉴英国QAA的改革经验，建立健全职业教育质量评价制度与质量保障体系，促进中国职业教育体系的内涵建设。

一、英国高等教育质量保障署QAA的改革动向

英国高等教育质量保障机制的发展历程就是其不断完善和改革的历程，尤其是QAA成立以来，通过改革保障机制、服务对象、评估方法、质量责任、成本控制等，进一步提升了高等教育质量评价的绩效。

1.保障机制：由分轨走向统一。20世纪60年代，随着多科技术学院和其他学院不断充实高等教育的规模，英国高等教育开始实现大众化发展，实行自治型的大学与以多科技术学院为主的公共高等学校两种体制，质量保障机制也呈现“双轨制”，即前者实行自治，后者由全国学位授予委员会进行质量评价与监控。随后，由于经济环境的变化以及20世纪80年代效率观念的盛行，政府被认为既是高等教育的投入者，也是购买者，为此，政府决意通过完善高等教育质量保障体系和评估机制来加强对高等教育质量的管理与监督。80年代末，英国形成了以大学基金委员会、多科技术学院和其他学院基金委员会以及全国学位授予委员会为主体的“三轨制”的拨款和质量保障体系。①但是，这一质量保障体系导致高等教育体系内部的等级分化，遂被1992年英国政府设立的英格兰、苏格兰和威尔士高等教育基金委员会（Higher Education Funding Council：HEFC）取代。同年5月，高等教育质量委员会（Higher Education Quality Council：HEQC）成立。自此，英国高等教育形成HEQC与HEFC下设的教学质量评估委员会（QAC）并驾齐驱的质量保障体系，分别代表高校与政府负责学术质量与教学质量评估。高校与政府的两套评估体系并存，导致评估质量标准不统一、评估项目交叠重复及高校评估负担加重。为此，1997年3月成立了高等教育质量保障署（QAA），全面负责英国高等教育的质量评价与保障，进行学科评估（Subject Review）和院校评估（Institutional Review）。QAA是一个独立于政府和高校的社会中介组织，实行公司化管理，设置董事会、理事会和七个专门事务委员会等机构，其经费来自高校及委托评审的签约组织等缴纳的费用。至此，英国在国家层面建立了统一的高等教育质量保障体系和评估机制。

2.服务对象：由院校回归学生。英国QAA的评估目标是使公众获得真实、可靠的高等教育信息，使学生获得高质量的学习机会，学生利益是质量保障的核心。其一，评价指标关注学生利益诉求与学生发展。QAA主要从院校设置和维持授予学位的最低标准、为学生提供学习机会的质量、对外公布信息的质量及提高学生学习机会质量等方面进行指标设计。其二，学生在评估中发挥重要作用。QAA要求所有被评学校在评估开始前提交材料，其中包括学生提交的材料（主要是学生体验以及学生意见在校方决策与质量保障过程中的被采纳情况）。审查中，QAA审查小组要会见大量学生，从学生视角了解院校信息，听取学生意见。审查结束后，所有参评院校都要提交一份行动计划，学生也被要求参与该计划的制订或对计划进行评论。此外，为保证学生在评估中的作用，QAA发布了一系列指南，如《英格兰与北爱尔兰高等教育机构院校评估之学生代表指导手册》②《高等教育审查之学生简明指南迷你手册》③等。“通过将学生作为高等教育质量监控和保障的主体，学生体验调查赋予了高等教育质量保障体系一个新的视角，同时也从主体构成方面丰富和完善了高等教育质量保障的体系。”④

3.评估方法：由刚性趋于柔性。英国的高等教育类型多样，质量参差不齐，统一的质量保障机制和评估标准可能会抹杀高等教育的类型差异，且学科评估极低的结果区分度也引起了公众的质疑。为此，2001年1月30日，英国华威大学的6名经济学教授联名致信《卫报》，抨击QAA的教学质量评估方法“可能是人类所创造的最具有毁灭性的管理制度”⑤。针对此类批评，QAA不断改进评估方法。2011年6月，为响应商业、创新与技术部（Department for Business Information Skills：DBIS）发布的高等教育白皮书《学生处于制度中心》（Students at the Heart of System）⑥，QAA用高等教育审查（Higher Education Review）取代先前的院校审查（Institutional Review）。两者的评估内容、评估程序等基本相同，不同的是，高等教育审查是一种基于风险的灵活评估方法，依据学校类型以及质量状况采取不同的评估策略。高等教育审查分为初评、访问及发布报告三个阶段。在第一阶段的案头分析中，QAA会依据院校情况决定第二阶段正式访问的审查力度。若院校提交的材料显示院校的质量和标准管理有很好的跟踪记录，审查访问的时间就会较短；反之，时间较长，力度较大。⑦审查结束后的跟踪评估主要是对院校行动计划的执行情况进行监督，那些被判为不满意结果的院校将接受更严格的监督。此外，为适应高等教育的变化，QAA每年都会发布新版的操作手册，使审查方法能适应《英国高等教育质量准则》的变化。在审查过程中一旦发现技术操作等方面的问题，QAA会及时进行调整，而不用等到审查结束。

4.质量责任：由被动变为主动。英国大学学术自治的历史由来已久，非常注重教学质量的自主管理。随着社会对高等教育的需求不断高涨，高等教育特别是与国民经济直接相关的高等教育迅速发展。“从12世纪到19世纪，英格兰只有牛津、剑桥两所大学，且是典型的精英教育……20世纪60到80年代，英国掀起了高等教育大众化运动。政府大举介入……发展面向大众的新型高等教育机构，如多科技术学院、开放大学到……1980年，英国高等教育顺利迈入了大众化阶段。”⑧英国高等教育规模的膨胀以及参差不齐的高等教育质量，越来越引起政府的高度重视，通过建立和整合等方式，多次改革国家层面的高等教育质量保障机制，采取多层面的评估以及将评估结果与拨款制度挂钩等手段，逐步将高等教育质量责任上移至中央政府。质量责任的上移，削弱了大学的内部质量控制机制，在一定程度上打击了学术自治的积极性。为扭转这种局面，QAA于2002年4月发布了新的院校审计手册，其理念与传统评估方法的显著差异在于，它认为高等教育质量保障是院校自己的责任，审计的重点不是直接评估高等学校的教育质量，而是评估高等院校内部质量保障机制的有效性。⑨至此，大学学术自治的传统再次回到高等教育管理机制中，但内部质量保障机制的主动性与外部质量保障机制的引导性相互结合得更紧密。

5.成本控制：由高昂导向节约。英国成立高等教育质量保障组织的初衷是规范办学质量，并据此拨付经费。最初多个质量保障组织并存且评价项目繁杂，在一定程度上增加了评估成本，为此，英国通过评估机制整合和评估技术革新等办法有效降低了评估成本。首先，QAA的成立，实现了评估机制的整合，结束了政府和高校两套评估体系并存的局面，有效规避了多个机构重复评估所导致的成本加剧等问题。尽管如此，从2001年《卫报》的抨击中我们可以看出，英国高等教育大规模评估所耗费的人力、物力等管理成本问题，仍未逃出公众批判的视野。为此，QAA秉承其初创目的，通过不断改革来降低评估对院校造成的管理负担和成本负担。其次，通过评估技术革新，采用信息和网络技术有效降低了评估的材料成本与人工成本。自院校审查开始，所有参评院校均要求采用电子文档的方式提交材料，访问时间也逐渐缩短，必要时使用视频会议或者电话会议，⑩尽可能地减少对被评院校正常教学秩序的干扰，大大降低了被评院校的负担。

二、构建中国职业教育质量保障机制的启示

目前我国已拥有世界上规模最大的职业教育，但离“建成具有中国特色、世界水准的现代职业教育体系”11还有相当一段距离。因此，有必要借鉴QAA的经验，建立更加科学、完善的职业教育质量保障机制，推动职业教育的内涵建设。

1.加快建立各级政府层面的职业教育质量保障机制。尽管中国已建立了完善的职业教育行政管理机制，但一直没有自上而下地建立涵盖各级政府的专业化职业教育质量保障机制，导致职业教育的质量保障对行政命令有强烈的依赖性，对质量管理制度的参照性严重不足。相比之下，英国的QAA是一个专业的质量保障机构，通过严格、规范的质量评估机制实现对高等教育质量的监督和管理，并借助媒体关注、舆论监督、学生选择以及教育拨款的经济杠杆作用等形成合力，推动高等教育质量的提升。中国则通过教育部门的直接评估形成行政公报，从而达到督促职业院校改进质量保障措施并提高教育质量的目的。可见，中英两国的差距不在于质量保障组织机构的完备程度，而在于质量保障组织的专业程度。为此，首先要利用现有的职业教育行政管理架构，实现组织内部的分工和分化，建立能够涵盖各级政府的专门化的职业教育质量保障机构。具体来说，可以整合中国教育科学研究院、国家职业教育研究院、教育部职业技术教育中心研究所、各行业协会、各地市的教育评估院以及教育科学研究院，构建编制、人事和财务独立于现有的教育行政管理机构的专业化的职业教育质量保障机构。其次，组建具有专业素质的职业教育质量评估队伍。评估队伍的骨干力量是具有职业教育质量保障和评价机构编制的职员，其余人员可根据评估工作的需要从接受评估院校的地方院校借调，并适当聘请行业企业的专业人员担任顾问。为保证职业教育质量保障机构运行的独立性和评估的客观性，建议谨慎聘用原来属于教育行政机关等政府部门的人员在职业教育质量保障机构任职。

2.积极研制基于学生职业生涯发展的职业教育质量框架。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》首次提出，要定期对高等教育的办学水平进行评估。1990年10月，原国家教育委员会发布《普通高等学校教育评估暂行规定》，标志着高等教育评估开始走上规范化的轨道。“2003年2月，教育部高教司下发了《关于开展高职高专院校人才培养工作水平评估试点工作的通知》（教高司[2003]16号）并开始试评估。”122008年在第一轮评估的基础上，制定了新的评估方案——《高等职业院校人才培养工作评估方案》，并建立“高等职业院校人才培养工作状态数据采集平台”和“高等职业院校专业建设与职业发展管理平台”。但是，长期以来，中国实行的是政府主导的教育评估制度，政府是唯一评估主体，大学只对政府负责，“评估结果既不能为学生、雇主和其他关心大学质量的人士提供高等教育质量的准确信息，也难以反映这些外部利益相关者改善高等教育质量状况的诉求。”13上述两个平台虽从不同视角对教育质量进行监控，但数据仍有所交叠重复，增加了评估成本。因此，首先要借鉴英国QAA的经验，在学生职业生涯发展的视角下，大力整合现有各个质量监控平台和指标体系，构建统一的职业教育质量保障框架，规避由于交叉重复而导致的质量管理成本增加等问题。其次，要根据职业教育的办学层次，分别研制符合中等职业教育和高等职业教育办学特点的职业教育质量评估标准和指标体系，力求使两者相互衔接并体现职业教育质量保障框架的灵活性，确保能够服务于学生的职业生涯发展。最后，建立和完善学生参与质量保障的法律法规，加强学生参与质量保障的制度建设，发挥学生在高等教育质量保障活动中的重要作用，实现学生参与的法律化、制度化和规范化。同时，改变“学生评教”的单一渠道，将学生纳入评估全过程。

3.引导建立体现院校质量责任的内部质量保障机制。从英国高等教育质量评估机制的建设历程和QAA的经验来看，外部质量保障机制并不能取代内部质量保障机制，因此，中国政府层面的职业教育质量保障机制必须具有引领作用，通过质量保障培训、质量评估和发布质量公报等形式，促进各个职业院校建立和完善内部评估机制，通过内部质量保障机制和外部质量保障机制的有机结合，推动职业教育的内涵发展。首先，协助职业院校建立内部质量保障和监督组织。尽管各个职业院校均设置教学督导机构或其他质量监督机构，但不足的是，这些机构远未成为专业化的质量保障机构，且不具备宏观的质量管理和微观的质量指导职能，需要优化和整合职业院校的这些内部组织，使其更符合现代职业教育质量评估的理念。其次，要协助各个职业院校组建质量保障的专业队伍。政府层面的职业教育质量保障机构要通过集中培训、发布文档、建立在线学习平台等方式，帮助各个职业院校培训和培养专业化的职业教育质量保障队伍，必要时可以通过与国家人力资源和社会保障部合作，发放教育质量评估员专业资格证。最后，要引导和协助各个职业院校依据国家层面的职业教育质量评估标准和指标体系，建立符合学校实际的教育质量评估标准和指标体系以及配套的管理制度。通过以上方式，提升职业院校的质量责任和质量意识，建立和完善自我评估机制，促使其深入挖掘质量保障的潜力，不断提升竞争力。

4.鼓励社会机构参与职业教育质量保障机制的建设。尽管英国QAA的评估结果会被政府采信并作为教育拨款的依据，但其作为一个独立于政府和高校的社会中介组织，能更客观地对教育质量做出判断，并被全社会所认同。因此，中国要借鉴英国的经验，在建设现代职业教育体系时，大力鼓励社会机构参与建设和完善职业教育质量保障机制。首先，鼓励社会机构与各级政府层面的职业教育质量保障机构展开合作，在质量保障制度建设、质量标准建设和评估实施等方面进行协作。可以通过跟麦可思数据有限公司进行数据交换，搜集更加充足的质量评价数据，制定更加稳妥的质量保障方法，形成更加可信的质量评估报告。其次，允许社会机构独立开展职业教育质量评价，通过招标或委托等形式，允许社会机构承担职业教育的专项评估任务，如就业质量评估、专业建设评估、专业满意度评估等。最后，允许社会机构采用和查询已形成结论的评估数据，并在可能的情况下向其开放原始数据，供其进行数据的深度加工和挖掘，便于发现深层次的质量问题。

5.强化运用技术手段控制职业教育质量保障的成本。在我国，为迎接评估，学校教师原本的教学、工作、生活秩序被打乱，且成本高昂，与评估的初衷背道而驰。因此，必须充分运用现代化的技术手段，降低职业教育质量保障和评估所带来的巨大成本。首先，借鉴英国QAA的思路，评估文档尽量采用电子版的形式提交审阅，这样既减少了纸张浪费，也提高了传递和审阅的效率，节约了物力、人力和财力。其次，帮助职业院校将评估指标体系与学校正常的教学融为一体，力求规范日常的教育教学工作，并将每日工作的规范性文档及时录入质量保障的管理信息系统，降低“运动式”评估带来的高额经济成本和时间成本。再次，除必须进行现场评估外，尽量利用视频会议、网络会议等技术手段来开展评估会议、对学生及教师的采访等，避免高昂的差旅费、会务费和招待费等，同时也有效规避了评价者效应，更好地保证评估的效度和信度。最后，要充分利用现代统计技术，提高数据的利用率。一是可以运用数据挖掘技术，对数据进行深刻挖掘，发现更隐蔽的问题，提高数据的利用率，避免重复评估和重复访问被评估院校，节约了时间和经费；二是可以充分运用聚类分析和回归分析技术，发现影响职业教育质量的重要因素，提出更加有建设性的诊断报告，指导职业院校进行有针对性的教育改革，避免因无的放矢而造成的浪费。

[注释]

①缪苗，许明.20世纪90年代以来英国高等教育质量保障机制的变迁[J].比较教育研究，2005（12）：62.

②QAA.Institutional Review of Higher Education Institutions in England and Northern Ireland：Guidance for lead student representatives[EB/OL].http：//www.qaa.ac.uk/en/Publications/Dcuments/LSR-guide-

IRENI.pdf，2014-10-04.

③QAA.Mini guide：a brief student guide to Higher Education Review[EB/OL].http：//www.qaa.ac.uk/en/Publications/Documents/HER-

mini-guide.pdf，2014-10-04.

④喻恺，吴雪.学生体验：英国高等教育质量保障体系的新内容[J].中国高教研究，2009（5）：48.

⑤Laughton D.Why was the QAA Approach to Teaching Quality Assessment Rejected by Acade -mics in UK HE？ [J].Assessment Evaluation in Higher Education，2003（3）：28.

⑥DBIS.Students at the Heart of the System[EB/OL].https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/31384/11-944-higher-education-students-at-heart-of-system.pdf，2014-10-04.

⑦QAA.Higher Education Review： A handbook for providers[EB/OL].http：//www.qaa.ac.uk/Pub-lications/InformationAndGuidance/Documents/HER-handbook-13.pdf，2014-10-04.

⑧柳清秀，付光槐.英国高等教育大众化对我国的启示[J].教育学术月刊，2011（3）：93.

⑨金顶兵.英国高等教育评估与质量保障机制：经验与启示[J].教育研究，2005（1）：79.

⑩QAA.Institutional review-the main changes from Institutional audit[EB/OL].http：//www.qaa. ac.uk/Publications/InformationAndGuidance/Documents/Changes.pdf，2014-10-04.

11教育部.教育部提出职业教育“三步走”战略[J].世界职业技术教育，2012（4）：39.

12李志宏，杨应崧，吴岩，等.高职高专院校人才培养工作水平评估绩效分析研究[J].教育研究，2011（8）：24.

13马廷奇.大学利益相关者与高等教育评估制度创新[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2009（2）：121.