高职院校内部治理现状与改革对策

[摘要]高职院校内部治理存在外部制约因素过于显性以及内部治理结构过于封闭等问题，加快推进高职院校内部治理建设，已成为高等职业教育发展的当务之急。为此，高职院校可以通过制定并实施院校章程以规范内部关系、落实院系两级管理，构建合理的内部治理组织架构，健全决策参与机构，完善内部治理运行机制，加快内部治理改革，提升其治理水平。

[关键词]高职院校 "内部治理 "改革对策

[课题项目]本文系全国高职高专校长联席会议2014年度课题“学校章程指引下的医药卫生高职院校内部治理结构改革与实践”的阶段性研究成果。（课题编号：A07）

[中图分类号]G718.5 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2015）34-0009-04

高职院校内部治理结构与治理水平，是对内部结构整合成效的直观反映，更是影响其办学质量与办学水平提升的核心因素。加快推进高职院校内部治理的结构与能力建设，引导其从管理转向治理，从而促使高职院校达成治理体系及治理能力现代化的目标，已成为高职院校发展改革的首要任务。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“完善中国特色现代大学制度，完善大学治理结构，深化校内管理体制改革”的制度改革创新目标。《现代职业教育体系建设规划（2014—2020）》更直接而具体地提出要“提高职业院校治理能力”。

一、高职院校内部治理的内涵阐释

高校治理是指高校内外主要利益相关者参与高校重大事务决策的结构与过程，包括治理结构和治理过程两个方面。内部治理一般指在组织内部，通过对权力的有效分配，促使组织内部的各种关系趋于平衡，从而保障组织有效运行。其内涵包含以下两个关键内容：一是治理结构，即形成组织内部的权力配置和运行机制;二是治理对象，即对组织内什么事项进行决策。①高等院校治理根据治理运行机制与治理对象的区别，主要由外部治理和内部治理组成，而治理结构也由外部治理结构和内部治理结构组成。高职院校作为高等教育的一种独特类型，其治理结构脱离不了高等院校的共性特点，而受高职院校独特性的影响，其治理结构也无法仅用高等院校治理结构来概括。高职院校内部治理是指在所有权与经营权分离的前提下，对内部各种利益相关者的权力配置、制衡，以及利益实现的相关制度、体制和机制的安排设计，也即高职院校内部高层的各项决策权、执行权、监督权分配，以及参与人（代表性、参与度）成分属性的组织机构格局及其权力运行实施规则。

根据对高校治理内涵的阐述可以得知，要探讨高职院校内部治理问题，必然要清楚高职院校内部权力的构成与运行。高职院校内部主要存有三种关键权力：一是以党委会为代表的政治权力;二是以院校校长为首的行政体系所代表的行政权力;三是以学术委员会等学术评议机构为体现的学术权力。政治权力、行政权力与学术权力的分配与运行如何，直观反映了高职院校的内部治理水平。一般来说，高职院校的内部治理水平及其治理成效如何，主要关涉高职院校内部权力系统对各种权力的有效分配与平衡。高水平的内部治理，就是对各利益相关者的权力进行合理配置，并使其合理运行。

二、高职院校内部治理现状及存在的问题

从高职院校的发展与演进来看，高职院校摆脱不了普通本科院校的影响，其内部治理结构基本是对本科院校的复制或者模仿，即实行党委所领导下的校长负责制，校长是院校的法人代表，在院校党委的领导与监督下独立行使职权。在确定这一治理结构总体框架的前提下，高职院校虽然能保障实际治理运行顺畅，但由于大多数由中专升格而来，其内部治理也必然深受这一发展历史的制约，造成高职院校的内部治理结构仍然存在较多的现实问题。

1.外部制约因素依旧过于显性。伴随高等职业教育改革的不断推进，高职教育管理体制的改革走向深入，高职院校的办学自主权逐渐得到强化，但高职院校举办权“以政府为主体”的状况仍未得到根本性的改观，高职院校各方面的改革发展依旧严重依附于各级政府。英国学者阿什比说：“任何类型的大学都是遗传和环境的产物。”②作为一种社会组织的高职院校，其内部治理结构的建立受到社会诸多因素的影响，这些显性外部制约因素严重干扰了内部治理结构的优化。高职院校在治理过程中应该警惕这些外部力量的“过度”干涉，其中，政府的行政管理对高职院校治理的直接干预最为典型。以政府行政管理为集中代表的外部制约因素从院校筹建之初就已存在。例如，高职院校的设立必须达到或超过国家规定的一定条件，并办理相关的手续，其治理运行也必须严格遵从国家有关政策的要求;高职院校还必须根据举办方（如地方政府）的具体相关要求做出相应的安排，尤其包括机构的设置、人员的配备、资产的管理等。另外，高职院校在运行管理中也要接受其上级部门以及主管单位的监督甚至直接干预。外部制约因素尤其是政府对高职院校治理的过度“关心”，使得高职院校的内部治理不得不被动“适应”外在治理环境的需求。从高职教育发展史来观察，与本科院校相比，高职院校的办学条件、办学基础更差，对政府资源的依赖性更强，主要表现为：高职院校为争取政府更多的财政投入，顺利通过各种评估并列入“示范校”创建名单，不得不尽力争取更多的“示范性专业”以及“精品课程”等，这些都使高职院校主动或被动地寻找政府行政管理权力的干涉。可见，高职院校的外部因素对高职院校内部治理结构的优化以及治理水平提升的制约，依旧处于一种显性状态。

2.内部治理结构仍旧过于封闭。现代社会是开放型社会，这给现代大学提供了更开放的价值选择。相对于封闭社会所提供的强制性价值选择而言，这种开放性的选择更有利于大学的健康发展，大学因此更多地受到来自社会公众、社会文化以及市场机制等的影响与制约。相对于开放社会的日益成型，高职院校内部治理却未追随这一趋势，治理的封闭性特征一直未有明显改观。长久以来，在“高校—社会—政府”三者的关系中，高校包括以校企合作为主要特征的高职院校，其治理权一直更多地在政府与高校两极间分配，几乎漠视了社会参与权，使得高职院校治理处于一种较为封闭的状态。

社会公共事务治理倡导多元参与，“社会如果不懂得教育有一种靠近社会的本能……不幸的不只是教育，更是社会自身。”③在社会日益多元化的当下，绝大多数社会组织都是多元利益相关者共同参与治理。高职院校作为一种典型的多元利益相关者共同治理的组织，其主要参与者、合作者是相关行业、企业，它们应积极参与高职院校的治理，这符合公共治理理论的基本共识。高职院校以“服务”为办学宗旨，以“就业”为办学导向，以“产学研”相结合为发展道路，其办学定位是服务于区域社会的经济社会发展，人才培养的目标定位是培养面向区域经济社会发展和生产服务一线的高素质劳动者和技术技能人才，办学模式则是独特的“产教融合、校企合作”，等等。这些独特属性要求高职院校必须坚持开放办学，其内部治理亟须外部多元主体尤其是那些同高职院校办学紧密联系的相关行业、企业的积极参与。然而现实中，虽然国家与地方不断出台各种政策法规以强调并切实推动校企合作的开展，高职院校也以实际行动努力深入开展校企合作、改革人才培养模式，但这种校企合作在高职院校内部治理上没有明显体现。行业、企业在高职院校的决策、治理等方面处于明显缺位的状态，相关行业、企业脱离高职院校的决策，在高职院校内部治理中的参与度极低，没有形成有效机制。

三、高职院校内部治理的改革对策

过于显性的外部制约因素以及过于封闭的内部治理结构，是制约高职院校内部治理水平提升的关键问题，这一问题的实质是高职院校内部治理如何平衡内外部各种影响因素，以及如何在开放与封闭间找到合适的平衡点。要消除外部制约因素对高职院校内部治理的影响，需要更多地从国家政策制度等层面加以考量，高职院校恐难有较多主动作为的空间，因此，改善过于封闭的内部治理结构才是高职院校内部治理改革的着力点。高职院校应强化自主改革，在现有国家政策的框架下，积极借助国家深入推进高等教育改革的政策，加快内部治理结构优化改革，重构内部治理体系，提升高职院校的内部治理水平。也正基于此，高职院校的内部治理改革可以从以下方面进行思考：

1.制定并实施章程，规范高职院校内部关系。大学章程是大学的权力机构依据国家或地方政府的教育法律法规制定的，关于大学组织性质和基本权利规定的，且具有一定法律效力的治校总纲领。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出，“职业院校要依法制定体现职业教育特色的章程和制度，完善治理结构，提升治理能力。”显然，包括高职院校在内的高等院校章程，是一种与国家有关法律法规及院校内部制定的各种规章制度上下承接的有效载体。正因如此，高职院校依照国家相关法律法规来制定章程，按院校制定的章程规定来管理学校，能够有效地规范院校内部关系，理所当然地成为高职院校内部治理结构完善及治理水平提升的重要落脚点。

章程是高职院校的“宪法”，制定并实施章程是高职院校依法办学、民主管理、规范学校内部关系的基本准则，与以依“法”治校为主要特征的高校内部管理体制改革趋势相契合。因此，高职院校必须尽快制定或完善院校章程，并加以有效地贯彻执行。

高职院校依据其独特的办学宗旨与办学定位等，制定适合其自身发展所需的现代大学章程，为其科学的管理体制得到有效落实提供了制度保障，这也是完善高职院校内部治理的逻辑起点和必然选择。制定并实施章程来完善高职院校的内部治理，其核心内容主要包含两个方面：一是通过章程来确定党委领导、校长治校、教授治学、民主管理、社会参与等院校领导体制，规范院校内部各权力主体的权、责、利关系，明确学术与行政两种权力的边界，确定院校的相关组织机构与职能;二是厘清院校与政府、社会三者的关系，明确三者的权力界限，确定社会组织即有关人员参与院校建设与治理的可能范围与方式等。

另外，高职院校章程的制定能让高职院校开展的各项工作有“法”可依、有“法”必依，但前提条件是要有效地贯彻、落实与实施章程。只有这样，才能充分发挥高职院校章程在院校内部治理中的统领作用，依法建立且不断完善、发展和更新科学而规范的管理制度体系，最终使得高职院校的各项工作有章可循、有据可查。

2.落实院系两级管理，构建科学、合理的内部治理组织架构。高职院校内部治理结构除了领导体制外，最为关键的就是院校的管理体制。由于多数高职院校从中专院校合并而来，它们历经高校办学规模扩张大潮后进入高等教育大众化阶段，以往以学院集权以及各职能部门垂直管理为特征的内部治理组织架构面临严重挑战，亟须朝院系两级管理的内部治理组织架构转向。所谓院系两级管理，就是在学院这个组织的统一领导下，将人事与财务等各项权力下放给系部这个二级部门，促使院系两级组织的责、权、利相协调，院系两级组织的目标相统一，从而让组织的灵活性与适应性得以增强的一种管理模式。这一管理模式是以分权为其主要特征，实质是管理重心下移。任何组织都离不开职、责、权，它们是职、责、权构成的统一整体。

大多数高职院校尤其是经中专学校升格而来的高职院校，极易受中专学校管理的影响，习惯采用垂直管理模式，造成院系之间的权力重心明显上移。这种学校层面过度集权管理模式的突出缺点就是各职能部门间极可能存在职能的交叉重叠、职责不清的问题，从而导致多头领导、政出多门的现象频繁出现，使得系部工作无所适从、效率低下。组织规模的增加将导致分权。当一个组织的规模不大，通过集权式管理来对这个组织进行有效管理是可能的，但是，当这个组织在不断成长且规模日益扩大时，组织的管理跨度也必然随之增大，这时如果仍采用集权式管理，管理过程中就会明显出现反应迟钝且无效的情况，管理效果呈现低效的状态。因此，在组织成长到一定阶段、组织规模扩大到一定程度时，采用分权式管理就成为组织的必然选择。

在高等教育从大众化迈入后大众化阶段后，历经规模扩张的高职院校也随之走向内涵建设的发展阶段，如果仍坚持采用中专学校的垂直管理模式，在学校层面的过度集权不随发展趋势做任何改变的话，高职院校的发展将深受其害。正因如此，为规避这种发展陷阱，更多的高职院校实行了内部治理组织框架的转向，即从学院及相关职能部门垂直管理转向院系两级管理。

高职院校要真正走向院系两级管理，最为重要的是明确规定学院、系部及各职能部门的各自职责范围，赋予他们相应的管理权，确立职、责、权相一致的管理体系。具体到院系两级管理的实践中，学院管理层面只需要保留宏观管理及重大事务决策权等主要的权力与责任，例如，研究确定学院的办学定位、发展目标与途径，做好学院的整个发展规划，确定年度的主要工作任务与目标，核定人员编制、教学质量监控及年终绩效考核等。二级单位的系部作为一个相对独立的实体，应采取集权与分权相结合的方式来进行管理，在专业结构的建设与优化、教学与科研管理、学生工作以及人事、资产与财务的管理等方面给予系部一定的独立自主权。

3.健全决策参与机构，完善内部治理运行机制。高职院校需要对哪些重大事项进行决策，具体由谁来参与决策，参与决策的组织机构有哪些以及如何来进行决策，等等，这些问题都直指高职院校内部治理的核心内容，在一定程度上，健全的决策参与机构和完善的内部治理运行机制等是高职院校内部治理科学、有效的有力保障。很多专家学者认为，高职院校内部有效治理的实质就是政治权力、行政权力、学术权力这三种主要权力的科学使用并达到一种平衡状态。这是高职院校内部治理的一种理想状态，必须有科学合理的决策参与机构与决策机制做保障。党的十八大报告提出：“坚持用制度管权管事管人……坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序。”要规范权力的运行，必须有健全的决策参与制度，因此，通过健全决策参与制度以构建良性循环的内部治理运行机制，无疑是高职院校内部治理改革的理性选择。

高职院校内部治理最为直观的体现就是高职院校重大事项的决策，包括决策者、决策事项、决策过程以及决策执行等。我们在研究高职院校内部治理时离不开高职院校的决策，而要阐释清楚高职院校的决策过程，必须首先清楚参与决策的人员构成。高职院校参与决策的人员构成主要包括：内部主要权力的掌控者，如院校领导及各职能部门的负责人，涵盖了以党委为集中体现的院校政治权力系统、以院长为首的院校行政权力系统以及以教授为主导的学术权力掌控者。基于此，必须有一定的制度设计和组织形式，确认高职院校决策参与者在决策管理中的决定性作用和主体地位并加以合法化，从而有效地治理高职院校。

在具体实践中，首先，要建立重大事项最高决策权的党委会决策制度。对于高职院校建设、改革与发展的重大事项，需由党委会集体决策，确保党委对院校重大事项的领导权。其次，要建立依托各专门委员会的院长决策制度。院长授权并依托精通业务的专门委员会，由这些委员会提供咨询、评议和决策方案，经院长办公会完善、批准后交由系部或行政职能部门执行。依据高职院校治理工作的需求，应重点面向院校学术与行政的工作领域建立健全各种相关专门委员会：一是建立以教授及行业、企业专家为主的学术委员会，学术委员会设有科研工作、专业建设工作及通识教育等专门委员会;二是建立包括师资建设、校企合作与资产财务管理专门委员会的校务委员会。

[注释]

①万友根，徐世健.高职学院内部治理的行业专家参与研究[J].中国职业技术教育，2014（35）：25.

②刘延云.阿什比高等教育生态学思想研究[D].武汉：华中科技大学，2004：1.

③张楚廷.教育论[M].长沙：湖南教育出版社，2000：428.

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