基于教育治理能力现代化的职业教育治理体系构建

[摘要]构建现代职业教育治理体系，推动教育治理能力现代化，是现阶段深化我国职业教育改革发展的重要目标与战略任务。作为一种应用性、开放性、现代性较为突出的教育类型，职业教育涉及多元主体之间的利益诉求，由此决定了职业教育治理不同于普通教育管理，兼具多元、全局、复杂等特点。因此，在推进职业教育治理体系和治理能力现代化的过程中，必须在坚持科学、法治、民主原则的基础上，建立并不断完善职业教育治理的法律体系、治理结构体系、治理内容体系以及治理评估体系，提升治理主体的治理能力，以促进我国职业教育的跨越式发展。

[关键词]职业教育 "治理能力现代化 "治理体系 "原则 "构建

[课题项目]本文系全国教育科学“十一五”规划2010年度立项课题“我国区域教育管理体制创新研究”的阶段性研究成果。（项目编号：BFA100094）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2015）34-0005-04

一、绪论

党的十八届三中全会指出，我国全面深化改革的目标和方向就是不断完善和发展具有中国自身特色的社会主义制度，全面推进国家治理体系建设，促进国家治理能力现代化，由此开创了国家治理的新时代。与传统的管理相区别，治理即共治，较为强调多元相关利益主体的参与。多元主体共治，并非绝对排斥传统的行政管理手段和管理方法，而是更加偏向于市场机制在管理活动中的作用发挥。教育治理是国家治理的重要构成，教育治理能力现代化也是国家治理现代化的必然要求，教育治理能力现代化对我国教育现代化的发展产生了直接的影响。

职业教育作为整个国民教育体系中的重要一环，承担着应用型人才的培养和供给工作。为了适应教育现代化的发展需要，职业院校必须根据国家治理能力现代化的要求，以职业教育治理能力现代化为基础，深化职业教育的管理体制和管理结构的改革，加快推进职业教育治理体系构建，提升职业教育的办学质量和人才培养水平。简言之，职业教育治理体系就是转变传统以政府为单核的行政化管理体制，形成政府、职业院校、行业和企业组织以及社会多方利益团体共同参与的多元化治理结构。从制度层面来看，职业教育治理体系也是一套完善的职业院校治理的制度体系，由各种紧密相连、相互协调的规章制度和体制机制共同构成的职业教育治理框架。提升职业教育治理能力、实现治理能力现代化，关键在于构建治理体系。加快完善治理制度，形成体系化的制度体系，达到以制度立校、治校、促校的目的。职业教育治理体系的构建和完善过程，就是对职业教育的治理主体、治理方式、治理领域、治理过程以及治理功能进行全面界定和规范的过程。

职业教育治理体系与治理能力现代化的关系可以归结为结构与功能的关系，实现职业教育治理现代化，必须以完善的职业教育治理体系作为基础保障，而职业教育治理能力对治理体系具有反作用。职业教育治理主体的现代化水平很大程度上影响了治理体系的建设进程，职业教育治理体系也是职业教育治理结构的形式化表达，对职业教育管理体制的硬件转型提出了相应的要求。治理能力现代化是职业教育治理功能的反映。职业教育治理能力是治理主体与治理客体之间相互协作的能力，也是对职业教育治理的效率与治理合意性的内核提出的本质要求。建立健全职业教育治理体系，有助于治理能力现代化的培养和实现。总之，职业教育治理能力现代化与治理体系两者具有相互依赖、互促共荣的关系。职业教育治理能力现代化，要求根据我国现阶段的经济社会发展状况，明确职业教育治理目标，改变传统的政府包办的管理体制，全面构建一个相对完善的治理体系，明确治理主体的权责，实现政府、职业院校、社会主体之间的有效协作，不断改进和提升职业教育公平与质量，推动职业教育治理体系和治理能力的现代化。

二、现代职业教育治理体系的构建背景分析

随着我国社会主义市场经济的不断完善发展，市场参与主体逐渐分化并走向多元。在社会公共治理方面，政府与市场各方主体的关系日益走向互动、平等与协同。从管理走向治理，不仅是构建国家治理体系的现实要求，也是实现治理能力现代化的必由之路。构建具有中国特色的现代职业教育治理体系，是国家治理体系和治理能力现代化赋予职业教育领域的新任务和新目标。职业教育治理体系与国家治理体系建构紧密相关，职业教育的治理主体、治理方式、治理功能都要符合国家治理现代化的要求。职业教育治理体系的建构要符合国家治理过程中对国家与社会关系的界定，形成政府、职业院校、社会各方主体之间的权力博弈，进一步提升职业教育的治理水平和治理效率。

当前，我国经济体制改革已经步入深水区，改革的核心在于正确处理政府行政干预与市场导向的关系。在社会资源配置方面如何发挥市场的决定性作用，同时充分激活政府的作用，是当前公共领域改革中值得深入思考的现实问题。我国经济社会的发展，要求政府逐渐从过去的管理型政府向服务型政府转变。在一些公共服务领域，政府要转变治理方式，向市场借力以购买公共服务，最大程度地发挥市场的作用。同时，政府还要营造良好的外部环境，为市场主体参与社会公共事务治理提供广阔的舞台。职业教育作为社会公共领域内的准公共产品，受益群体广泛，市场主体的参与也将有利于促进职业教育的发展，因此，职业教育的治理体系不仅要兼顾市场主体在职业教育办学和管理中的效用发挥，处理好内部治理结构之间的关系，还要妥善处理好职业院校与外部各种市场资源的交换与联系。

在我国推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，党的十八届三中全会确定了转变政府职能、深化教育体制机制改革的方针，并提出要深入推进教育的“管办评”相分离，扩大省级政府在教育领域内的统筹权和自主办学权，完善各级教育的内部治理结构，鼓励社会力量参与兴办教育，以不断推动我国教育事业的发展。从职业教育发展所处的外部发展环境来看，传统的管理理念已经不适应职业教育改革发展的需要，因此，要从职业教育管理走向职业教育治理，由直接管理向间接管理转变，由微观行政干预到宏观政策指导转变，由管理向服务转变，以实现职业教育治理能力现代化为契机，建立健全具有中国特色的现代职业教育治理体系。

三、现代职业教育治理体系的构建原则

1.科学治理原则。科学治理原则是构建现代职业教育治理体系的核心依据，这就要求职业教育治理体系必须遵循职业教育的运行规律，在科学的理论、方法、理念的指导下，运用科学的技术和工具来解决职业教育改革发展过程中的难点、重点问题，提升职业教育的治理能力和治理水平。科学治理作为我国职业教育治理体系构建的主攻方向，对于实现职业教育治理能力现代化具有十分重要的意义和作用。科学治理原则与职业教育治理体系和治理能力现代化紧密相关，现代职业教育治理体系融合了科学化的治理手段和治理方法，能够有效地促进职业教育治理能力现代化的实现。构建现代化的职业教育治理体系，离不开科学的理论支持与指导，因此，需要在遵循科学治理原则的前提下，深入研究职业教育运行机制和发展规律，充分运用科学技术手段，建立起一套功能明确、结构合理、关系融洽的现代职业教育治理体系。

2.依法治理原则。构建现代职业教育体系，在坚持科学治理原则的基础上，还必须遵循依法治理原则，在法律范围体系内开展职业教育治理活动，构建合情、合理、合法的职业教育体系。要按照社会主义法治要求实施职业教育治理，并依法推进职业教育治理体系建设，逐渐提升职业教育治理能力，保障职业教育治理体系和治理活动的合法性。同时，完善的法律体系作为职业教育治理体系构建的基础，需要完备的法律保障，否则，职业教育治理现代化将无法实现，职业教育治理工作也难以得到有序开展。

从我国目前教育法律法规的建设来看，法治基础薄弱已成为一个不争的事实，尤其与职业教育相关的法律法规更是如此。建设具有中国特色的现代职业教育治理体系是一项长期的系统工程，需要建立健全职业教育相关的法律法规，加快推动教育法律和制度的供给，为推进职业教育治理体系和治理能力现代化保驾护航。同时，建立健全职业教育体系、坚持法治原则的一个重要落脚点，是使职业教育治理主体树立正确的法治观念，增强法治意识，在治理过程中能够依照教育法律的要求开展工作，加强执政能力建设，提高治理主体的依法治理水平，并将依法治理内化为其自主行为，形成依法治理的良好氛围，为职业教育治理体系的构建提供良好的外部环境。

3.民主治理原则。现代职业教育治理体系强调多元治理，倡导社会市场主体积极参与职业教育的办学和治理。民主治理原则也是构建职业教育体系时必须遵循的原则之一。遵循民主治理原则的基本要求，就是要充分尊重职业教育利益相关者的个人意愿，赋予其同等参与职业教育治理的权利，鼓励市场主体参与职业教育的办学和管理，保障职业教育治理过程的民主、开放，最大程度地发挥出各方主体在职业教育治理中的效用。坚持民主治理原则，加快现代职业教育治理体系建设，逐步实现职业教育治理能力现代化，还需要综合评估职业教育所处的阶段，做到重点突破、逐步完善。首先，在职业教育治理主体间开展民主治理教育，深化民主治理意识的传播，强化治理主体的责任，使得职业教育治理活动更为民主、科学。其次，建立健全职业教育的民主治理体系，形成完备的民主治理组织，并且以制度化的形式对民主治理组织的职责权限、工作流程以及性质做出明确说明，为职业教育治理体系的民主化运行提供有效的组织保障。最后，完善职业教育的民主治理机制，通过建立相关的民主治理制度体系，加强对职业教育治理活动的规范、指导与监督，促进职业教育民主治理体系的完善，实现职业教育治理能力现代化。

四、构建中国特色的现代职业教育体系，推动教育治理能力现代化

构建现代职业教育治理体系的出发点之一，就是形成对政府、职业院校、企业以及个人等市场参与治理主体行为的约束和规范机制，达到职业教育治理能力现代化，实现职业教育的共治与善治。加快推进现代职业教育治理体系建设，实现治理能力现代化，需要不断深化职业教育发展改革，共同探索职业教育多元化治理的作用机制、治理模式以及治理策略，通过制度创新来拓宽职业教育治理的渠道和方式。然而，从当前职业教育治理所处的内外部环境来看，由于缺乏对治理主体权、责、义务的明确法律规定，加上现代职业教育治理体系不够完善，导致职业教育治理主体之间的权责意识较为模糊，治理主体对职业教育治理的目标和愿景难以真正内化上升为个人意识，职业教育治理主体之间的民主、和谐、平等、协作关系难以得到真正的建构和维系。因此，需要加快促进教育治理法律体系建设，不断完善职业教育治理结构和治理内容，构建职业教育治理评估体系，建立健全中国特色的现代职业治理体系，为职业教育治理能力现代化提供内外部保障。

1.建立职业教育治理法律体系。完善的法律体系是构建职业教育治理体系的前提和基础，也是实现职业教育治理能力现代化的必由之路。职业教育治理活动和行为需要相应的法律制度作为保障。加快职业教育法律体系建设，不仅能够为职业教育治理行为奠定合法性基础，还能够为深化职业教育改革让渡必要的空间，进一步发挥多元化治理主体的个人能动性，实现职业教育主体的治理能力现代化。建立职业教育治理的法律体系，需要从多方面入手。首先，在有条件的情况下，适时将较为成熟的职业教育政策和制度上升为相关的职业教育法律法规。由于成熟的教育政策和制度经过长时间的考验已得到社会大众的广泛认可，因此，将其升华为法律法规，不仅能够有效减少法律执行的阻力，还能够增强法律的普适性。其次，根据职业教育治理体系和治理能力现代化的要求，完善职业教育治理主体的行为法律规范体系，结合不同治理主体自身的特点、任务要求，制定相应的权利、责任、义务的法律法规，更好地引导多元治理主体的行为，促进多元主体在职业教育发展过程中发挥作用。最后，结合职业教育治理活动的发展需求，做好职业教育法律的“立”与“破”。建立健全现代职业教育治理体系，需要职业教育各方参与主体从职业教育治理实践的探索中，以教育法律创新的合理需求为出发点，加快完善现行的法律法规，及时修订制约教育发展的法律条款，淘汰相对滞后的法律法规，在教育法律的建设和完善上与时俱进，适应教育发展需求，切实为职业教育治理体系建设提供充足的法制基础和空间。

2.完善职业教育治理结构体系。完善职业教育治理结构是构建现代职业教育治理体系的关键，需要发挥各方治理主体在职业教育治理中的功能，构筑良性互动、有序发展的职业教育治理结构，不断提升治理主体的治理能力。

首先，科学运用政府之力，有序推动职业教育治理现代化。政府在职业教育治理体系建设过程中发挥着十分重要的作用。提升政府的职业教育治理能力，关键在于理清政府与市场之间的关系。然而，长期以来，政府在职业教育办学中管得过多、过宽，制约了市场主体参与职业教育办学的积极性，影响了市场效率的发挥。从目前来看，政府与市场之间的关系存在诸多问题，政府在市场管理中经常出现越位、缺位、错位等现象，未能摆脱传统的政府行政管理模式，难以适应职业教育治理的要求。推动职业教育治理能力现代化，构建现代职业教育治理体系，需要政府转变方向，由管理走向治理，科学发挥政府在职业教育治理中的效用。一方面，在职业教育治理政策的制定上，切实发挥政府的主体作用。政府要合理利用其公共权力，在遵循教育法律、法规的前提下，制定推动现代职业教育治理体系建设的教育政策制度。同时，政策制度必须要保持明确、规范、操作性强，能够科学界定政府和市场各方主体在职业教育治理中的权力和责任，更好地引领职业教育治理能力现代化。另一方面，政府要加大推动职业教育的内外部环境治理工作，为职业教育治理能力现代化营造良好的内外部环境。政府在加强对职业教育内部环境治理的同时，还要通过各种合理的方式或手段加强职业教育的外部生态环境建设，使得职业教育治理现代化之路更为宽广、深远。

其次，加强职业院校内部治理合力，提升职业教育治理能力。加快构建现代职业教育内部治理结构，深化内部管理体制改革，逐步完善职业教育治理体制，对于实现职业教育治理能力现代化具有十分重要的现实意义。民主化是构建现代职业教育治理体系的灵魂。职业院校要从过去的管理走向现代治理，必须遵守民主化原则，广泛吸纳师生参与，构建多元化的民主监督机制，提升治理主体的治理能力。形成职业院校内部治理合力，需要通过调整职业院校内部组织管理结构，提升职业教育治理效率，从真正意义上实现职业教育治理能力现代化。

最后，整合社会之力，提升职业教育治理的市场活力。职业教育治理能力现代化的实现，离不开社会主体的参与和支持，因此，需要整合社会力量和资源，在职业院校与社会之间构建一种新型关系，形成完备的现代职业教育治理体系。从现实情况来看，我国职业院校与市场需求之间的互动性不强，对职业教育发展产生不利影响。改变这一现状，需要从完善职业教育治理体系角度出发，切实使职业教育治理工作面向社会、面向市场，激发社会各方市场主体积极参与，重构职业院校与社会之间的关系，促使职业院校由封闭式的管理向开放式治理转变。

3.健全职业教育治理内容体系。完善职业教育治理框架，形成社会主体广泛参与的职业教育治理结构，并且通过建立完备的运行机制和治理体系，从产业对接、实践育人、系统培养、质量评估等方面出发，加快完善职业教育治理的内容体系，推进职业教育治理能力现代化。

首先，完善职业教育与产业对接的治理体系。与社会产业发展需求相对接，是职业教育治理工作的先导内容，也是实现职业教育治理现代化的关键点之一。对接产业，要求职业教育面向我国现代化的发展需求，紧密围绕国家或区域的发展规划和战略部署，通过调整职业教育的办学方向和专业结构，形成完备的产业支撑体系，以顺应现代农业、现代服务业以及制造业升级换代的要求，在职业教育治理方面实现由政府供给驱动向市场需求驱动的转变。

其次，面向应用型人才培养重任，构建实践育人治理体系。在职业教育治理工作中，要结合职业教育办学的特点开展相关工作。实践性作为职业教育人才培养的关键点，强调对学生的实践动手能力的培养，因此，必须将实践育人工作作为职业教育治理的重点内容来抓。加快创新职业教育人才培养的实践平台，以职业性、开放性、实践性为主导开展教学活动，构建校企合作体系，在育人过程中强化产教融合、工学结合，形成实践育人的治理体系。

再次，完善职业教育人才的系统培养治理体系，推动职业教育内部治理现代化。总的来说，职业教育系统培养治理体系主要体现在两个方面：一方面，不同教育类别之间的人才培养系统性，主要通过构建人才培养的“立交桥”，实现职业教育与普通教育、终身教育类型之间的嫁接，从而使职业教育人才培养的平台更为广阔、开放，实现教育与培训、就业教育与创业教育相衔接，形成面向人人的职业教育层次体系。另一方面，确保职业教育层次的系统性，打通职业教育人才培养的“断头路”，构建一条从中职、专科、本科到研究生等相互衔接的职业教育层次体系。

最后，构建职业教育质量评价治理体系，提升治理效率和水平。质量评价治理体系是科学界定职业教育人才培养质量的指南针。通过构建职业教育质量评价体系，不断完善质量评价指标，多维度对职业教育治理质量做出综合考评，并将质量评价信息反馈到职业教育人才培育和治理的各个环节，倒逼职业教育调整与改善办学。

4.打造职业教育治理评估体系。建立健全教育治理评估，是提升职业教育治理能力的重要路径，也是改善职业教育办学治理的关键举措。通过教育治理评估，我们不仅可以发现治理工作中存在的问题，还能够提升职业教育办学质量，更好地服务于技术应用型人才培养。构建现代职业教育治理的评估体系，核心是在坚持政事分开原则的基础上促进“管办评”相分离。政府适度下放在职业教育评估中的权力，将“评”的任务尽量交由社会专业组织机构承担，促使专业组织发挥在教育发展中的优势作用，建立一套由“政府管理、学校办学、社会评估”三方协同的治理格局。随着社会发展趋于多元化，对人才的需求也更多地表现出多样化的一面，职业院校必须紧随社会发展潮流，走一条多样化发展之路。同时，在教育治理评估标准的建设上也要多元，并且强调不同治理主体的参与。作为职业教育的利益相关者，政府、企业、行业组织、社会用人单位及个人对职业教育都有相应的话语权和评价权。职业教育治理评估体系也应是多元的，包含政府评估体系、院本评估体系、社会评估体系这三类核心的评估体系。一是完善政府治理评估体系。政府作为公权力的主导者和行使者，要对人民负责，因此，必须加强对职业院校办学的监督与评估，保障教育质量，办人民满意的教育。二是在进行外部评估的同时，还要不断强化学校的院本（自我）评估体系建设，充分发挥职业院校自身在质量建设和质量保障方面的主体作用。三是构建社会评估治理体系，加强专业化的教育评估组织机构的建设，保证社会评估的独立性、中立性、专业性。这既是职业教育质量保障的手段，也是构建我国现代职业教育治理体系的重要环节。

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