权衡利弊

伊利运河，全长为584公里（363 英里），是第一条连通美国东海岸与西部内陆的快速运输通道。伊利运河的修建提高了运输速度，降低了运输成本，并带来了美国中西部人口的快速成长。

南北战争前，州政府参与或审批的经济活动范围很广。运河通常既由政府修建，又由政府经营，这点与后来的铁路不同。既然政府在运河的建设和经营中起核心作用，且运河收益具有明显的地理分布特点，因此在决策和为落实决策而拉选票的过程中，会牵涉到政治因素，而这些政治因素会导致运河的过度建设。过度建设会拉高总成本。在纽约州，许多地区都想加入到低成本的水上运输之列，那么，伊利运河（和其他运河）的具体线路是如何选择的呢？控制运河实际建设和经营的规则和管制计划，又是如何在法律上得以通过的呢？

伊利运河是一项规模和社会成本空前的公共工程，但作为一条将中西部、伊利湖与哈得逊河连接起来的运河，伊利运河所选择的路线显然并非最佳。有一条更短、更廉价的线路，可将尼亚加拉瀑布附近的一条运河与另一条从安大略湖到奥斯威戈河的运河连接起来。这就是艾伯特·加勒廷在其《1808年运河报告》中向纽约市政府推荐的线路。在报告中，他还出色地设计出了南北战争前详细的运河网络。不过，伊利运河线路的设计有其严格的逻辑，从州政府的观点看尤其如此。加勒廷提出的运河线路，有可能导致中西部产品的贸易分流到加拿大（蒙特利尔）而不是纽约市。伊利运河线路有它的好处，它能带来较高的预期收益，因为在西纽约还有大量未开垦的土地，可籍由运河成为重要的生产基地。实际上，为了诱使伊利运河经过自己的土地，包括霍兰土地公司在内的多家公司以划拨巨额土地的形式支持伊利运河筹资。

伊利运河在投票中并非是一致通过的，因为其中牵涉到部门和政治争议。实际上，伊利运河是在1817年以微弱多数通过的。哈得逊河流域中部的农民反对修建运河，因为广袤的中西部地区和偏远的北部地区的产品进入纽约市，会对他们造成威胁。纽约市的坚决反对让人难以理解。伊利运河可以刺激经济发展，但这能否足以证明伊利运河这样一项浩大的公共工程应该上马——从某种程度上讲具有极大的不确定性。因此，伊利运河在经济上能否取得成功（甚至它能否在合理的期限内完工），事先并不明朗。甚至以卓绝胆识闻名的托马·杰斐逊在1808年也认为伊利运河工程在当时超前了一个世纪。纽约市民则担心，他们可能会因这项社会投资而承担沉重的税收负担，但得不到什么收益。纽约市不支持的第二个原因是纽约州内部存在着严重的政治分歧。德威特·克林顿（1817年当选州长）和他的联邦主义追随者们，为驱动经济增长，同时提升自己的政治利益，大力推动运河建设。而当时控制纽约市的民主党人，则本能地加以反对，目的在于阻止自己的竞争对手由此提升政治声誉。来自不同地区和党派的代表之间的这种政治斗争，一直延续到随后有关运河建设、维修、扩建的支出，以及运河就业的政治庇护等问题的争论上。

运河建设最为关键的问题自然是如何筹资。虽然联邦政府早先曾表示愿意为跨州公共工程提供支持，但纽约州所提出的正式援助申请还是被联邦政府拒绝了，理由是，该工程所带来的收益仅为有限地区的居民所获得，对这样的工程提供联邦资金是不适当的。随后，纽约州组织了一次申请，试图争取联邦政府旨在改善地方公共设施的一般转移支付，但也被拒绝了。最后，在1817年4月，即在麦迪逊总统否决向纽约州提供资金的提案之后的第六周，州议会果断呼吁修建运河，并认可纽约州承担运河修建的全部责任。1817年7月4日，伊利运河破土开工。

法律规定，运河债务将由运河基金偿还，由州长以外的所有州官员进行监督。基金收入将来自运河收费、州内盐税、物品拍卖税、轮船旅客税、拨款、捐款和沿运河25英里以内的房地产税（最后一种税似乎没曾征收过）。由于需要在纽约州内征税，这就不可避免地导致可望直接从中受益的人群与不能直接从中受益的人群之间的冲突，还导致了关于如何分配所增加的税收收入的争议。

对于那些不能直接从运河受益的地区，吸引其代表投票的一种办法是采取传统的互投赞成票，即保证在对方未来的运输项目决策中报以同样的支持。例如，为促使建设伊利运河的法案获得批准所作的大量立法操作，促成了在1817年的法案中纳入对尚普兰运河（连接哈得逊河与尚普兰湖）建设的授权。在伊利运河和尚普兰运河竣工后，互投赞成票似乎发挥着越来越重要的作用，这在当时逐渐形成了运河热，州议会在1825年通过了17条运河线路的勘查，在随后的10年内，又实际修建了5条较短的运河。

互投赞成票看似缺乏效率（或存在腐败），但这种推动议案在议会通过的做法，不但过去不少见，今天仍很普遍。在南北战争前，只要工程议案提请议会审议，地理沿线互投赞成票就是一种普遍存在的、灵活的政治联盟形式，在宾夕法尼亚州、俄亥俄州、肯塔基州和纽约州最为明显。如果议案获得成功，互投赞成票意味着，工程成本将高于核心工程建设所必需的成本。如果互投赞成票未获得成功，则尽管从一方面看可节省下州政府的成本，但另一方面，它也意味着州政府将失去公共工程可能的收益，因为公共工程投资仅凭私人资金往往是难以承受的。由此可见，对于那些为自己选民的利益而投票的议员而言，互投赞成票不应在本质上视为一种腐败行为。

在有关伊利运河建设和经营的大量议会听证会中，并没有提及伊利运河议案的通过中有行贿问题，而自该运河修建以来所发表的有关这一浩大公共工程的许多学术论述中，也没有提及行贿问题。在伊利运河的建设和经营中，腐败和欺诈行为受到全州的高度关注，或者说受到了公共资金责任人的高度关注。政策规定州雇员不能承担工程建设，而是把工程建设承包给自备设备和自雇人工的私人企业或个人。绝大部分技术和设计问题由少数几位工程师（他们大部分是运河委员会的成员）负责，这些工程师及其助理工程师监督各个承包人的工作。部分由于那个时代的企业规模小，每个承包人只能承包一小段运河（不会超过几英里，有时只有1/4英里长）。这个政策也意味着，工程的费用支出非常分散，惠及到了当地的许多承包人，在支付承包人的工程款之前（通常按月支付），工程师要对作业质量进行监督和验收。

伊利运河采用这种建设形式的基本原因是当时的现实情况：工程作业分散在十分广阔的地理区域，而那个时代的建设企业规模又很小，且主要是地方性企业。这就迫使负责每个区段的工程师，将工程任务切割为相当短的工段，使之与投标合同相称。从一个角度看，由于对签约程序缺乏集中的控制和监督，所雇用的建设企业规模小，且工程师与承包人之间的个人关系又非同一般，这很有可能助长腐败行为。但换一个角度来看，又可以认为，上述情况恰恰不利于不正当行为。一方面，运河建设技术不但使得每英里的工程成本容易在实施监督的工程师或承包人之间做出比较，而且也易于查出那些低于质量标准的河段；另一方面，单个腐败事件所获得的利益绝对量无疑是很小的。

1825年官方举办的伊利运河整体竣工仪式饱受赞誉，但此前观察家们已对伊利运河财务和经济上的成功了然于心。的确，在伊利运河中段开通后不久，就有大笔收费入账。正因为如此，为剩余工程筹资而发行的证券，甚至引起了远在伦敦的投资者的兴趣。

伊利运河竣工后，即使不存在腐败，超支问题在纽约州也变得日益严重。如上所述，伊利运河不但在刺激沿线经济发展上成效显著，而且它的收费带来收入盈余，以至于在州议员中间掀起了一股通过借款在全纽约州修建更多运河的热潮。五年之内，他们连续批准了一系列运河的修建，尽管运河委员会提交的一份报告预测，所规划的运河中至少有一些是入不敷出的，尽管州审计长和州长多次提出严重警告，表示这些项目的收益不可能弥补成本。州政府年度支出不断增长，而州议会又不愿增税，因而，政府只好更多地依靠运河收费收入或累计盈余，以及外部融资款，如以低于市场的利率从公共教育基金借款，这就使情况变得更糟。尽管出现了财政不平衡的征兆，但州议会却在1835年和1836年再次否决州长的提议，不但批准了大规模扩建和改建伊利运河（人们广泛认为这是由于运输量大于预期，以致伊利运河通航能力不足），而且批准了其他几项水道工程项目和一笔300万美元的贷款用以资助纽约与伊利铁路建设。尽管其间政府权力发生了党派更迭（从民主党到辉格党），尽管有一位胆识过人的州审计长，尽管1837年的金融危机和随后出现的长期经济低迷（运河收益随之下降）促使人们收缩注意力，但州议会依然奉行铺张政策。结果，州政府无论是偿还旧债的能力还是获得新贷款的能力都遭到明显削弱。

（摘自商务印书馆《腐败与改革——美国历史上的经验教训》 ）