依法治国背景下的大学章程建设

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，为依法治国指明了方向。高校是社会的一个缩影，对高校的治理同对社会的治理一样涉及到各个层面。依法治校是依法治国理论在学校建设、事务管理和事业发展中的具体实践和运用，是贯彻执行党和政府依法治国方针，发展我国社会主义教育事业和管理学校各项事务的重要举措。

一、现有大学章程的隐忧

2013年9月，教育部制定《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013-2015年）》，要求2015年年底之前，所有高校完成章程的制定工作。截止2015年4月8日，全国已经有62所大学陆续拥有了自己的大学“宪法”。这一轮章程建设过程中虽存在权力的博弈和重新配置，但其中诸多问题也不容忽视：其一，目前大学章程的制定主体是大学本身，章程虽须经教育主管部门的认可和批准，但其对政府的约束力相当有限，政府职能不切实转变，大学章程也只能停留在对未来的美好希冀；其二，从目前颁布的学校章程来看，不少章程存在着文本较为原则空洞，缺少能够解决实际问题的改革举措的问题，有敷衍交差之嫌；其三，已制定的大学章程不同程度地存在形式雷同、未彰显大学精神和特点等问题。

二、大学章程要在应对现实挑战中体现智慧

面对以上问题，大学章程的制定应坚持以下几个要点，在应对现实挑战中体现智慧：

首先，坚持法律保留原则，不与《教育法》和《高等教育法》等上位法相冲突，不能突破法律的界限，严格遵照《高等学校章程制定暂行办法》，合理部署，有序进行；

其次，制定大学章程也应坚持独创性。其一，坚持法律保留原则不能极端化为对法律法规的简单套用、平移，即不能“抄袭”法律。其二，不能过度“借鉴”其他高校的现成模式，应注重大学章程的地域特色和层级特色以及大学的办学目标，以利于发挥自身的独特优势；

再次，严格遵循民主公开程序，注重程序正义。从本质上看，大学章程作为大学精神的集中体现和大学行为的总规范，实际上是法的治理模式、法的精神和法律条规在一所大学的进一步延伸和具体化、个性化。程序正义即“看得见的正义”，其源于一句法律格言：“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”。大学作为法律、法规授权的行政主体，其行为理应体现程序正义。简单而言，所谓“程序正义”指的是一切决定都需要走特定的程序。程序是通过“章程”和“规则”事先规定好的，这在高校治理过程中尤其重要，教师和学生的利益在受到冲击的时候，质疑的往往不是结果如何，而是作出决定的过程没有按照规定进行。“程序”不是空谈，而是需要落实，每个步骤、环节都需要一丝不苟地加以执行，并且要建立针对高校相关决定的复议机制，让教师和学生有申诉的渠道。另一方面，章程的制定中协商过程不可缺位。英国教育家怀特海说过：“管理一所大学的教师队伍与管理一个商业组织决然不同。教师的意见以及对大学办学目标的共同热情是办好大学的唯一有效保证。”章程的制定是与教育改革和制度建设密切联系在一起的，需要各利益相关方的广泛参与和充分协商，是一个凝聚力量、形成共识的过程。只有在构思未来发展时容纳了更多的师生员工及其他利益相关者的意见，实施时才能得到较好的配合，章程才能发挥应有的效用。

三、有效推进大学章程的落实需要全方位的配合

首先，加强学校法治文化氛围建设，保障学术自由。完成章程的制定只是依法治校的第一步，大学章程实施的核心是法治思维的养成。著名法学家伯尔曼说过“法律不被人信仰，将形同虚设。”大学章程的落实需要整个社会、政府和大学师生认真对待，需要营造尊重章程的信念和意识，明确章程的“宪章”地位，以获得广泛的认同、接受、尊崇和信奉。同时，更根本的是养成法治理念和法律规则意识。教育部《全面推进依法治校实施纲要》强调了学校法制教育的重要作用，针对学校管理者、教师和学生三个群体分别提出了要求。要求学校管理者要带头增强法治意识，提高运用法治解决问题的能力；要求在教师入职、岗位培训和履行职责的全过程都要包含法制教育的内容，全面提高教师依法执教的意识与能力。同时加强和改善学生法制教育，开展好“法律进课堂”活动，把法治文化作为校园文化建设的重要内容。

其次，健全法制机构，充分发挥法律顾问的作用。要真正落实依法治校，依章治校，组织建设是基本保证，但许多高校并不具有一支专职的法律工作队伍。充分借鉴社会力量，聘请法律顾问是一个比较现实的选择。法律顾问是具有专门法律业务知识的法律工作者，他们熟悉法律，法律意识强，可以在法律咨询、审查法律文件、调解纠纷、法制宣传教育、代理诉讼等方面为高校提供法律帮助。

最后，章程的生命力在于执行。发挥章程在学校管理和办学实践中的作用，关键是要建立和完善大学章程的执行机制，找到有效的抓手。比如，已经颁布章程的学校，都应该以章程实施为重要契机，积极探索自主办学的发展模式，围绕学校治理体系和治理能力现代化，聚焦影响学校发展的两大主要关系：一是理顺学校与政府、社会之间的外部关系，推进校地合作、校企合作、校校合作，进一步把握发展机遇、拓展发展空间；二是理顺校院两级关系，推进学校办学重心下移，扩大学院等基层学术组织自主管理的领域和范围，确保权责一致，充分激发内部办学活力。

四、结语

如同一切改革都会招致压力与阻力一样，依法治校，依据大学章程治校，就要摆脱行政性思维治校的传统，也必然是一个长期的过程，当前还面临严峻的挑战，还有许多深层次问题需要进一步探索和突破。面对快速发展的高等教育，大学章程也难以穷尽和涵盖大学发展的方方面面，未来的大学章程发展需要以问题为导向，在实践中不断创新。