粮食政策需转向

夏粮收获以来陆续出现的“卖粮难”，在秋收后越发严重，为了卖粮“走后门”、排长队、被“压级压价”，甚至不惜亏本。从种粮大户到经纪人都在为手上积压的粮食发愁。

国内粮食价格已随之走低。与夏初的高点相比，稻谷、小麦、玉米的现货价格都有明显下降，降幅从5%左右到20%不等，玉米期货价格的跌幅更是达到了30%。

很显然，国内的粮食供给已经远远超过了需求。

可是，粮食进口却在迅猛增长。前十个月，进口粮食数量同比增速逾27%，谷物、粮食粉、淀粉制品、糕点的进口金额累计增速超过30%（同期全国进口负增长15.7%）。而粮食进口增长的一大原因便是国际粮价大幅下降，目前，玉米的到岸含税价格都比国内市场平均收购价低300元/吨。

这样一个乱局，该怎么化解？如果采用过去的粮食政策思路，通过最低收购价和临时收储来保价、收粮，却会囿于国内的高库存，而价格稳定又会释放错误的信息，误导农民来年的种植决策，还会增加进口，加剧过剩问题，且财政负担也在进一步加大。若是按照市场供需对比态势，将粮食价格调整到位，则会因为国内较高的粮食生产成本，不可避免会出现“谷贱伤农”，还会深度打击规模化经营的种粮大户的积极性，何况连锁反应难以估计，很可能会冲击已经在下行的经济。

一个长痛一个短痛，相形之下，为了短期内农民不会受到剧烈冲击，决策当局还是选择了托市收购政策，也就是说，维持小麦和稻谷的最低收购价不变，下调玉米的临时收储价格约10个百分点，多次发文、开会敦促各地全面开仓收购粮食。

但是，这只能算是权宜之计。在粮食产量十二年连增后，以刺激生产为导向的粮食政策已经不再适合，调整势在必行。

粮食宏观调控亟须改革

“当前粮食政策开始于2004年，那时候粮食供求偏紧，”中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥表示，“当时推出的政策主要是为了增加供应。”

1999年到2003年，国内粮食产量不断下降，2003年的年产量较1998年减少逾8000万吨，幅度超过15%，减产持续的时间甚至长于三年自然灾害时期（1959-1961）。2004年推出最低收购价，增加粮食补贴后，粮食产量跳增9%。到2008年，又推出玉米临时收储机制。这些政策叠加保护耕地、取消农业税等利农惠农政策，中国粮食生产出现罕见的连续增长。

最低收购价、临时收储等托市收购政策，虽然曾经发挥了很大的作用，但是，在2012年供求关系发生逆转后，非但没能及时做出调整，反而在粮食“库满为患”时，继续鼓励增产。

比如，2014年玉米收储价格维持不变，同时，收储8300万吨，“当年政策性投放市场的成交量却只有600多吨，国家仓库就此多出接近7800万吨，”原国家粮油信息中心主任尚强民透露，“而2015年还没有收购之前的玉米临储结余量应该是1.5亿吨，玉米年消耗2亿吨。”

此举不仅使得玉米的国家库存几乎翻了一番，还释放了错误的市场信息，2015年玉米种植面积非但没有减少，反而增加了1.9%。这无疑加剧了2015年玉米的供求矛盾。

“这种托市收购政策已经难以为继，”国务院发展研究中心研究员程国强指出，“政策成本越来越高，政府、下游企业、消费者等都付出了较高的代价，社会福利损失巨大，矛盾越来越突出。”

程国强认为，改革的基本取向是减少价格支持政策对市场的扭曲影响。

“现在最低价也好，临储价也好，一定程度上是把价格和补贴合在一起，将来把价格和补贴分开，价格主要由市场形成，农民按市场价卖粮，经营主体按市场价收粮，市场才会活跃，”中央农村工作领导小组副组长陈锡文11月4日在答记者问时指出，“如果市价过低，政府要采取适当政策，直接补贴农民，但是和价格分开走，这是基本原则。”

目前，已经在部分地区对非主粮作物试点农产品目标价格制度。这项制度主要由市场形成农产品价格，将市场价格与政府确定的目标价格之间的差价作为补贴基础，当市场价低于目标价，对生产者进行直接补贴，反之则补贴低收入群体。如此，市场可以向农民传达正确的需求信息。

不过，“试点效果并不理想，”李国祥指出，“目标价格制对最低收购价和临时收储的替代速度明显放缓。”根据11月初发布的《深化农村改革综合性实施方案》，在可见的未来，三大主粮的调控机制难有大的变化，价补分离仅限于棉花和大豆。

粮食调控机制改革之路受阻，要改善甚至扭转目前高库存、高产出的局面，决策当局选择了更为直接的方法——减少种植面积，调整种植结构。

农业部种植业司副司长潘文博在11月19日的媒体通气会上透露，今后的思路是巩固提升优势产区，适当调减非优势产区。农业部已经制定了“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见（这部分区域在中国地形版图中呈现从东北向华北—西南—西北镰刀弯状分布，为典型的旱作农业区，又是生态脆弱区，还多为农牧交错区），计划到2020年，减少该区域玉米种植面积5000万亩以上，较目前少逾三成。

李国祥指出，中央对“十三五”规划的建议所透露的信息便是“少生产一点”。这也是因为决策层对粮食安全的观念发生了变化。

构建粮食安保新体系

早前的五年规划，中央对粮食安全的建议都比较模糊，“十一五”仅提了一句“确保国家粮食安全”，“十二五”也只是“把保障国家粮食安全作为首要目标”，未曾做出详细解释。

这样模糊的定位下，各部门和各地方在执行时简化为增加粮食产量。最后的结果使得中国粮食安全保障的程度远远超过了国际标准。程国强测算，2014年时，中国三大主粮库存消费比已经达到50%，世界罕见，按照联合国粮食及农业组织（FAO）的经验，粮食当年库存达到次年消费量的17%、18%，就可以满足粮食安全要求。

中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田指出，泛粮食安全战略把玉米、大豆等都包括进来，战线拉得太长，农业补贴也像撒胡椒面。

“十三五”规划则不然，尽管没有提到国家粮食安全六个字，却给出了粮食安全的明确定义，亦即“谷物基本自给、口粮绝对安全”，更为关键的是给出了实现方式，也就是“坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能”。

特别是藏粮于地、藏粮于技战略，完全不同于“藏粮于仓、藏粮于民、以丰补歉”的惯性思维，从追求产量为目标转向生产发展与生态保护并重。这也符合发达国家农业发展经验。

在上述思路下，李国祥指出，未来用于种植粮食的耕地会因为休耕、轮作、转饲有所减少，粮食储备的规模也会调整，不再由生产量确定库存规模，而是改由消费量来确定。可能会按消费量的20%，仅用于应急或满足低收入群体。

需要指出的是，尽管现在国际粮价远低于国内粮价，但是，并不能以此作为粮食安全保障交由全球市场提供的理由。一者，中国粮食消费量太大，若是不自给自足，国际市场很难确保平稳供给;二者，国际粮食市场也是垄断市场，ABCD四大粮商，也就是美国ADM、美国邦吉、美国嘉吉、法国路易达孚4家跨国公司，控制着全世界80%的粮食交易量;三者，粮食出口国并不可靠，它们会在国际粮食市场出现异常时，特别是供给减少、粮价上涨时加大管制力度、限制出口，这已为历史经验所证实。

粮食下行周期

粮食政策已经开始转向，“卖粮难”也向种粮农民敲响了警钟，2016年粮食产量很可能结束连增趋势，与此同时，已经爆仓的库存及仍在坚持的托市收购政策均意味着去库存之路漫漫，在这个过程中，粮食价格也会继续下降。中国政府已经无法通过干预阻止2012年已经启动的全球粮食下行周期对国内的影响。

“粮食经济将步入新一轮下行调整周期，”北京大学国发院教授卢锋在“CMRC中国经济观察”第45次季度报告会上表示，“粮食周期调整可能会显著影响‘十三五’时期粮食产量、贸易、库存，对农民收入与农村消费产生一定影响，对短期宏观经济走势也会有影响。”

安信证券首席经济学家高善文在上述报告会上表示，中国的农产品市场很可能进入长期的熊市，这一熊市三到五年的时间不会结束，这一额外的变化，意味着未来5年平均食品的涨速更低，预计未来5年中国通货膨胀的平均水平会下降到1%左右。

有必要提前打预防针的是，要注意收缩粮食产量的度，避免历史重演。