关于开展城市河道长效管养PPP模式建设的建议

徐玉裕

“五水共治”是省委、省政府作出的重大决策，杭州市在“五水共治”开展过程中，取得了显著成绩。“五水共治”以来，杭州市已消除102条城市河道黑臭现象，2015年底基本消除城市河道黑臭现象。部分城市河道水质得到有效改善，打造形成了一批生态示范城市河道。但是，随着“五水共治”工作的深入开展，有效、合理使用政府资金成为当前亟待解决的一个重大问题。

当前，城市河道“五水共治”一方面需要资金的大量投入，另一方面，还存在不同程度的资金投入无效或不足的情况。这种状况不但加重了政府的财政负担，更不利于“五水共治”工作的长效机制建设。总结杭州市城市河道“五水共治”资金投入，还存在以下几个问题：

一是“五水共治”部分项目建设缺乏合理性。部分区域投入“治污水”项目，是否必要以及是否能从根本上解决问题等都还缺乏科学论证。例如，部分未整治城市河道，由于治污水工作的深入，先行进行了清淤疏浚工作。

二是城市河道长效管养经费不堪重负。根据市委、市政府的生态立市、建设“美丽杭州”的要求，杭州市城市河道的长效管养工作早已经从先前的河面河岸保洁转为以水质改善为核心的河面、河岸、绿化三位一体的设施维护改善，因此杭州市城市河道长效管养工作面广量大，政府为了城市河道的“水清、景美、岸绿、宜居”的美丽目标投入了大量的资金，而且随着城市河道管理养护面积的扩大，需要年年加大资金投入，这给财政带来沉重的负担。

三是城市河道行业管理费用不到位。城市河道除了提供环境生态美观作用之外，还兼具通航、行洪、排涝、水资源提供等功能。因此，港航、林水、环保、建设等职能部门都享受了城市河道的功能，城市河道的长效管养经费理应由这些部门进行合理的分担。但是这一问题一直得不到有效解决。

城市基础设施及城市河道长效管养发展的方向

隨着社会与经济的发展，基础设施及公共服务领域的体制机制也发生着巨大的变化。党中央的全面深化改革的举措中，要求最大限度发挥市场配置创新资源的决定性作用。因此，政府在基础设施及公共服务领域中发挥的作用将主要是作为维护公众利益的监督者和执法者，而把公共服务的质量交由社会提供。未来，随着城市的发展，城市基础设施的量不断增加，而政府的财政预算与人员编制会随着改革的推进不断削减。因此，包括城市河道在内的城市基础设施量管养经费的不断增加与日益减少的财政资金之间的矛盾，需要进行探讨分析寻找解决的路径。

在杭州，近20年城市化进程飞快，至2014年全市城市化率达75%左右。至2013年底，常住人口已达884.4万，市区常住人口635.62万人，人口密度为2072人每平方千米。与此同时，城市化的推进与人口的大量增长促成了大量城市基础设施的建设与运行，因此城市基础设施的运行需要一大笔财政支出，但包括城市河道在内的基础设施的长效管理经费保障却严重滞后。比如2014年在“五水共治”背景下的城市河道长效管养需要进行截污纳管、清淤疏浚、生态治理、绿化提升等水质改善措施手段，需要大量经费开支，而政府财政经费定额却还是2008年以河面垃圾保洁为主的标准，且城市河道养护的定额缺失生态治理、河道绿化等内容。

在这种情况下，根据党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施、投资和运营”的改革举措，在基础设施及公共服务领域大力推广运用PPP（政府与社会资本合作）模式，杭州市可响应国家在城市基础设施及公共服务领域推广PPP模式建设，用经营城市河道的理念积极探索研究城市河道以水质改善为核心的PPP模式建设。这种建设模式不仅能加快转变政府职能，促进杭州市经济转型升级，还可达到城市河道水质提升工作效能的最大化，确保城市河道水质改善的长效化，最后还可破解财政资金压力、提高财政资金使用效率。

“五水共治”的事实也证明，城市河道的长效管养是一个环保产业，不仅能为转型升级发展提供倒逼机制和发展方向，自身更是一个绿色“新引擎”，为拉动投资增长和消费需求、保障和改善民生等方面成为一个新的增长点。城市河道长效管养与其他经济部门相互交叉、相互渗透，形成一个综合性的新兴产业，可以带动上下游相关产业发展，通过不断的发展，可以在杭州市本土或周边形成一大批产业装备制造商、信息技术装备及产品、资源循环利用技术及产品、环境保护装备等企业，形成一批标准化、规模化、智慧化的企业，起到拉动增长的作用。

杭州市城市河道PPP模式建设建议

为解决城市河道管养长效资金保障的问题，建议在杭州市城市河道开展以水质改善为核心的PPP模式建设：

一是利用城市河道圩区概念，大力推进城市河道建设与管理的规范标准编制与制定，通过制定一系列政策、制度、标准，转变政府大包大揽的大管家职能，变为维护社会公众利益的底线原则的政策制定者和监管者，借由第三方独立检测机构检测报告考核实施主体（社会资本）水质改善目标的前提下，将河道水质改善的政府责任通过购买服务的形式由社会资本进行实施。

二是通过政府购买服务方式，真正做到从城市河道水系统建设、区域水循环体系构建和水生态安全功能健全角度出发，改变单纯依靠工程措施改善河道水质的固有思维模式，改变企业单一技术“一招鲜”思维模式，促成企业进行技术综合，本着“综合措施、技术集成”的原则对城市河道的治理进行长效管理和运行。

三是利用经营城市河道的理念，通过提供特许经营（包括经营性水生植物种植、垂钓区、游乐园等）和结合沿河绿化带更新经营性树种等方式方法，补充实施主体（社会资本）进行长效水质改善的经费需求及资本利润需求，破解政府财政资金压力。

四是全面推进城市河道管理信息化建设。通过城市河道信息化建设，利用机器换人、信息换钱的理念，利用信息化带动城市河道建设与管理终端设备的更新与添置的需求，继而推动相关产业发展，同时也利用信息化平台、大数据分析等功能，实现城市河道管理提质增效、转型升级。

五是通过大部门改革，成立市政府城市河道管理工作部门，统一河道行业的各项专项资金管理，解决城市河道管理行业专项经费无法到位的局面。比如实行一个统一的工作部门管理后，城市河道贴沙河作为一级饮用水源保护区，可以使用环保部门有设置物理隔离的专项经费，通过区政府财政落实到属地，也可以降低城管部门对垂钓、游泳等危害水体行为实行联合执法的成本。

（作者单位：杭州市城管委）