推进财政制度改革 建立现代财政体制

张云

党的十八大以来，习近平总书记多次就全面深化改革问题发表重要讲话。在广东考察工作时，他指出，我国改革已经进入攻坚期和深水区，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革。在中央政治局第二次集体学习时，他提出，改革只有进行时没有完成时。在湖北调研时，他强调，应对当前我国发展面临的一系列矛盾和挑战，关键在于全面深化改革。财政工作是全面深化改革的重要领域，涉及经济社会资源配置、公平公正以及国家宏观政策等多方面深层次的问题。推进财政制度改革，建立现代财政体制势在必行。

一、现代财政体制的内涵

财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的保障。新中国成立以来，我国财税体制经历了多次调整，大体上经历了从“统收统支”到“分灶吃饭”的包干制，再到“分税制”的沿革历程。建立现代财政制度就是要建立有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的科学的可持续的财政制度。

总体来讲，现代财政体制在体系上要统一规范，即建立起全民规范、公开透明的预算管理制度，公平统一、调节有力的税收制度，中央和地方事权与支出责任相适应的制度;在功能上要适应科学发展需要，更好地发挥财政稳定经济、提供公共服务、调节分配、保护环境、维护国家安全等方面的职能;在机制上要符合国家治理体系与治理能力现代化的新要求，包括权责对等、有效制衡、高效运行、可问责、可持续等一系列制度安排。完整、准确地理解现代财政体制应澄清几个重要认识：

1分税制的逻辑起点，是市场经济目标模式取向下政府的职能定位和从立法机关（我国为最高权力机构——人民代表大会）所获得的收支权，所以“完善立法”是我国经济社会转轨过程中必须予以高度重视和正确把握的动态过程。

2政府事权范围事关正确处理政府与市场关系、让市场发挥决定性的资源配置作用这一核心问题，对政府收入规模（广义宏观税负）起着大前提的作用。所以，合理明确各级政府“做什么，不做什么”的事权划分是深化现代财政制度设计和全程优化的始发或基础环节。要使事权明晰合理地落实到各级财政支出责任的“明细单”中，即支出规范化制度化的分工合作方案。

3广义的税基收入划分主要取决于税种的属性与特点，且要求地区间税基配置框架规范一致，但各地实际税收丰度必然高低不一，客观存在着突出的财政收入的“地区间横向不均衡”问题，所以在稳定现阶段宏观税负大致水平的同时，要在税制改革中积极构建和完善我国地方税体系和复合税制，形成各级政府组织收入的规范化支撑框架。

4因收入与支出二者在政府间划分遵循不同的原则。各地税收丰度和供给品成本又必然不同，中央本级、地方本级不可能各自实现收支平衡。客观上需要以基于“中央地方纵向不均衡”的自上而下的转移支付制度，来调节“地区间横向不均衡”。

5财权与事权相顺应和财力与支出责任相匹配都十分重要、不可偏废，但二者属于递进关系而非平行关系，较为适当的“中央地方财力占比”是在正确处理经济性分权制度安排各环节后自然生成的。中央、地方“两个积极性”的充分和合理发挥，需要以理顺体制通盘安排为关键。

二、深化财税体制改革的必要性

当前，我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，面临前所未有的发展机遇，也面临前所未有的风险挑战，尤其是发展不平衡、不协调、不可持续问题依然突出。从体制上看，一些问题也与财税体制不健全有关。这一方面是受到客观条件的制约，使有些改革措施未能付诸实践，有些改革因政策设计不完善而引发了新的矛盾;另一方面作为经济体制改革的基础和关键环节，财税体制反映了经济体制中长期积累的矛盾和问题。财政运行环境发生了重大变化，现行体制优势受到削弱。主要表现为：

1预算管理制度不规范、不透明，不适应国家治理现代化建设的要求。预算公开程度不够，不能满足接受社会监督的要求。预算不完整，约束力不强，财政支出随意性和碎片化现象严重。预算年度控制方式不尽合理，影响了宏观调控的政策效率。专项转移支付较多，影响地方政府统筹资金的使用。预算执行进度慢，财政资金闲置较多，影响资金的使用效益。

2税收制度不健全、不完善，不利于发展方式的转变、社会公平和市场统一。对货物和服务分别征收增值税和营业税，存在重复征税问题，不利于促进产业结构升级。增值税由中央和地方按来源分成，在一定程度上助长了重复建设和产能过剩。环境保护税制度尚未建立，资源税从量计征，征收范围狭窄，不利于资源节约和生态保护。个人所得税、消费税和房地产税等制度还不完善，调节收入分配功能较弱。税收优惠政策过多过滥，影响了公平竞争和统一市场建设。地方税体系不完善，部分地区收入来源不够稳定，基层财政比较困难。税收立法层次较低，相关法律体系不完善，依法征管水平有待提高。

3中央和地方事权与支出责任划分不清楚、不合理，不利于建立健全财力与事权相匹配的财政体制。中央和地方部分事权与支出责任错位，一些应由中央负责的事务交给地方承担;一些适宜地方负责的事务，由中央直接管理并承担了支出责任;中央和地方职责交叉重叠较多，共同管理事项过多且不明晰。

三、建立现代财政制度的总体思路

新一轮财税体制改革的基本思路，围绕党的十八届三中全会决定明确的6句话、24个字展开：一是完善立法。树立法治理念，依法理财，将财政运行全面纳入法制化轨道。二是明确事权。合理调整并明确中央和地方的事权与支出责任，促进各级政府各司其职、各负其责、各尽其能。三是改革税制。优化税制结构，逐步提高直接税比重，完善地方税体系，坚持消费立税，强化税收筹集财政收入主渠道的作用。改进税收征管体制。四是稳定税负。正确处理国家与企业、个人的分配关系，保持财政收入占国内生产总值比重的基本稳定，合理控制税收负担。五是透明预算。逐步实施全面规范的预算公开制度，推进民主理财，建设阳光政府、法治政府。六是提高效率。推进科学理财和预算绩效管理，健全运行机制和监督机制，促进经济社会持续健康发展，不断提高人民群众的生活水平。

建立现代财政体制是一项复杂的系统工程，具体实施时应坚持以下原则：处理好政府与市场的关系、发挥中央与地方两个积极性、兼顾效率与公平、统筹当前与长远利益、坚持总体设计和分步实施相结合、坚持协同推进财税与其他改革。

四、准确把握和推进财政体制改革

当前，天津的改革发展正处于关键时期。京津冀协同发展和滨海新区开发开放两大国家发展战略叠加，为天津发展提供了难得的历史机遇。近年来，我市坚持以大项目、小巨人、楼宇经济为抓手，着力推进三个层面的联动协调发展，加快美丽天津建设，经济社会保持持续快速发展，为今后的发展奠定了坚实的基础。同时，我们也要看到，天津的发展正处在十字路口，如何保持有质量、有效益、可持续的发展，加快建设北方经济中心、现代制造中心、国际航运中心和金融创新运营中心，实现天津城市定位，是摆在我们面前的一项重大课题。

现代财政体制改革，要围绕改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度

这三大原则，有序有力有效推进。

1实现财政持续发展。紧紧抓住京津冀协同发展的历史机遇，依托产业、供地和港口优势，面向国内外加大招商引资力度，引进更多的龙头企业和配套企业，把产业链拉长，把附加值和税收留在天津。推进二三产业融合发展，以研发设计、仓储物流、电子商务、金融服务、市场营销等为重点，大力发展生产性服务业，提升服务业比重和对地方税收的贡献率。加快天津自贸区建设，推进投资和服务贸易便利化，吸引更多的企业总部和高端业态落户天津，形成多点支撑的经济税收增长格局。坚持依法治税应收尽收，确保经济税收实现协调增长，不断提高财政收入占GDP的比重和税收收入占财政收入的比重。

2支持经济转型升级。深化国企改革，推进股权多元化，发展混合所有制经济，提高国有资本收益对公共财政的贡献水平。支持民营经济发展，落实小微企业税收优惠政策，清理涉企收费，改进纳税服务。推进万企转型升级，综合运用税收优惠、财政奖励和风险补贴等政策，淘汰落后产能，实施技术改造，促进节能减排，提高企业整体效益和税收贡献水平。加快科技创新体系建设，以建设国家自主创新示范区为契机，推进一区多园发展，放大示范区的政策效应。加快海洋经济示范区建设，重点支持发展海水淡化、海洋装备制造和海洋生物等产业。加大政策扶持力度，促进新能源、新材料和节能环保等战略性新兴产业的发展，培育壮大后续财源。

3提升民生保障水平。发挥财政资金引导作用，加快美丽天津·一号工程建设，力争三年任务两年完成。统筹安排、及时拨付专项资金，确保20项民心工程和各项群众增收政策落到实处。实施就业帮扶政策，落实就业培训福利计划和大学生创业引领计划。继续实施学前教育提升计划、新一轮义务教育和高中现代化标准建设，推进“三通两平台”教育信息化工程。推进卫生资源布局调整和公立医院改革，实施文化惠民工程。落实项目启动资金和以粮定补资金，支持西于庄棚户区改造和于桥水库水源保护。加快拨付项目资本金，引导撬动银行贷款和社会资本，支持轨道交通建设。统筹使用预算资金、政府债券和小汽车竞价收入，支持提升公交八大工程，加快智能交通体系建设。

4推进改革不断深化。实行全口径预算管理，完善公共财政预算和政府性基金预算，细化社会保险基金预算，建立国有资本经营预算，形成完整的政府预算体系。扩大预算公开范围，细化公开内容，所有财政拨款单位都要向社会公开部门预决算和“三公”经费。完善税收制度，扩大营改增试点，推进房产税改革，加快构建地方税体系。改革税收征管体制，完善全社会协税护税体系，建立税收遵从征信系统。理顺市与区县事权范围和支出责任，以事权调整带动财力重新配置。按照“增一般、减专项、提绩效”的原则，清理专项转移支付，增加一般性转移支付，加大向困难区县和社区、农村等基层组织的倾斜力度。

5防范政府债务风险。严控新增债务规模，所有政府融资项目要严格执行审批程序，对还款来源不落实的，原则上不允许开工建设。积极化解存量债务，分清政府与企业的偿债责任，严禁将企业债务转化为政府债务，对政府债务实行分类管理，编制债务预算，落实还款来源。完善动态监控和风险预警机制，加大对重点地区和融资平台的监控力度，及时提示风险，联合化解债务，严防出现系统性、区域性风险。制定相关制度办法，培育营销机构和团队，做好自主发行地方政府债券工作。研究专项债券、市政债券的发行方案，加快推进政府融资平台转型，逐步建立以地方政府债券为主体的举债融资机制。

6严格执行财经纪律。强化预算约束，严禁无预算、超预算安排的支出，严禁虚列支出、转移或套取预算资金。强化对“三公”经费的管控，实施重点公务支出网上监控、按月统计，严格执行风险提示、问题推送和整改反馈制度。加强政府采购和投资评审管理，完善专家遴选和过程公开制度，建立责任倒查机制，规范自由裁量权。推进政府会计改革，加快建设管理会计体系，完善资金运行内控机制。加强国有资产管理，规范资产的配置、使用和处置程序，不得擅自处置资产、转移收入及私分资产。严禁账外设账、私设“小金库”，严厉查处违法违规行为。加强财务管理，完善内控制度，保证各项财务活动有法可依、有章可循、有迹可查。

作者单位：天津市财政局国库支付中心

责任编辑：朱 健