近年来我国土地出让对公共服务支出的影响

余璐

摘要为研究土地出让对公共服务支出的影响，选取公共服务支出中的教育支出为评价指标，提出假设：“土地出让对教育支出有正影响”。利用软件Stata13.1对我国31个省份有关土地出让和教育支出的12年的面板数据进行计量分析，推翻假设，得出土地出让对教育支出有负影响。并对这一结论进行尝试性解释，提出相应的政策建议：完善政绩考核制度，改革户籍制度，完善土地收支管理制度，完善分税制。

关键词土地出让；教育支出；“晋升锦标赛”

中图分类号F812.45文献标识码A文章编号0517-6611（2015）29-309-03

政治集权和财政分权是我国区域经济竞争与经济增长的源泉。联邦主义分权理论认为，分权化改革能够有效促进经济社会的可持续发展。但是从一些发展中国家（如俄罗斯）的分权化经验来看，单纯的分权化改革并不一定能够实现经济的快速增长。有学者提出第二代联邦主义分权理论，即有中国特色的“保护市场为导向的联邦制”理论。在实行经济分权的同时，中央政府对地方政府保持必要的政治集权，这是我国在分权化改革过程中与其他国家的主要区别，并且正是财政分权与政治集权的结合实现了我国经济的高速发展。

在财政分权和政治集权相结合的背景下，土地财政成为地方政府财政收入的主要来源。我国在财政分权改革的同时，保持着政治上的高度集权，中央政府掌握着地方政府的人事任免权，并将经济绩效作为地方政府官员政绩考核的主要衡量标准，使地方政府有很强的政治激励发展地方经济。

改革开放以来，我国公共物品供给结构一直在改变，有学者认为以基础建设为代表的经济性公共品得到了突飞猛进的发展。例如公路、铁路、民航、水运等；另一方面，公民所关注的“看病难”、“上学难”、“养老难”等现象表明以医疗、教育和社会保障为代表的非经济性公共物品面临着相对短缺的情况。也有学者认为非经济性公共服务支出与基础建设一样，也能促进当地经济的发展，比如，拥有高质量教育和医疗服务的地区，会集聚很多企业和人口，房价普遍较高，经济发展较好。

笔者选取2000～2011年我国31个省市面板数据，建立实证模型分析我国土地出让制度现状及其对公共服务支出中的教育支出的影响，并尝试对实证结果作出合理解释，为地方政府提升公共服务水平提供政策建议。

1研究假说、模型设定及数据来源

1.1提出假说土地出让对教育支出有正影响。

1.2建立模型、设定变量为了更精确地看出土地出让对公共服务支出中教育支出的影响，检验上述假说，该研究选取2000～2011年我国31个省市面板数据做进一步的计量分析。计量模型设定如下：

yit=β0+βkXkit+αi+λt+εit

式中，下标i和t（t=2000，…，2011）分别代表第i个省（直辖市或自治区）和第t年，样本共包括我国31个省（直辖市或自治区）。Yit是各省（直辖市或自治区）教育支出的供给水平（选取了7个被解释变量：国家财政性教育经费、国家预算内教育经费、民办学校办学经费、社会捐赠经费、事业收人、省级教育基本建设投资额、教育建设年度竣工面积）；Xk代表第k个解释变量，分别为出让国有建设用地、国有建设用地出让新增面积、出让国有建设用地成交价款、国有建设用地出让纯收益。β0为常数项；βk为系数；α表示个体效应；λ表示时间虚拟变量；ε表示误差项。

1.3数据来源

数据来源有两方面：其一是关于各省（直辖市或自治区）政府土地出让的相关数据，包括出让国有建设用地面积、国有建设用地出让新增面积、出让国有建设用地成交价款和国有建设用地出让纯收益，来自2000～2012年《中国国土资源年鉴》；其二是关于各省（直辖市或自治区）教育支出数据，包括国家财政性教育经费、国家预算内教育经费、民办学校办学经费、社会捐赠经费、事业收入、省级教育基本建设投资额、教育建设年度竣工面积，来自2000～2012年《中国统计年鉴》。由于一些省份部分年份数据不可得，回归中软件Stata13.1自动对样本有少量的删减。

2結果与分析

2.1模型分析

2.1.1设定面板数据。

设定面板数据，其中省份（province）为面板（个体）变量，相当于把样本中每个个体进行编号；年份（year）为时间变量。

2.1.2面板数据变量统计特征。数据的描述性统计见表1。

2.1.3Hausman检验选择固定效应模型。

在对面板数据进行回归分析前，该研究运用Hausman检验确定选择固定效应模型还是随机效应模型。

Hausman检验结果显示，P值分别为：0.001 5、0.002 3、0.032 3、0.000 2和0.027 9，均小于0.05。故强烈拒绝原假设“H1：Y1与X1、X2、X3、X4不相关。H2：Y2与X1、X2、X3、X4不相关。H3：Y3与X1、X2、X3、X4不相关。H4：Y4与X1、X2、X3、X4不相关；H5：Y5与X1、X2、X3、X4不相关；H6：Y6与X1、X2、X3、X4不相关。H7：Y7与X1、X2、X3、X4不相关。”认为应该使用固定效应模型，而非随机效应模型。

2.1.4回归分析。

采用固定效应模型分别研究X1、X2、X3、X4对Y1、Y2、Y3、Y4、Y5、Y6、Y7的影响。

整体上看，P1～P7=0，4个自变量X（出让国有建设用地面积、国有建设用地出让新增面积、出让国有建设用地成交价款、国有建设用地出让纯收益）整体对Y1（国家财政性教育经费）、Y2（国家预算内教育经费）、Y3（民办学校办学经费）、Y4（社会捐赠经费）、Y5（事业收人）、Y6（省级教育基本建设投资额）、Y7（教育建设年度竣工面积）的影响均十分显著。

上述固定效应模型的回归分析结果见表2。

从表2可以看出：

（1）出让国有建设用地面积（X1）与国家财政性教育经费（Y1）呈显著负相关。在其他变量保持不变时，出让国有建设用地面积每增加1 hm2，国家财政性教育经费在99%的显著性水平下降低112万元，出让国有建设用地面积显著降低了国家财政性教育经费。

（2）在其他变量保持不变时，出让国有建设用地面积（X1）每增加1 hm2，国家预算内教育经费（Y2）在99%的显著性水平下降低104万元，出让国有建设用地面积显著降低了国家预算教育经费。

（3）在其他变量保持不变时，国有建设用地出让新增面积（X2）每增加1 hm2，省级教育基本建设投资额（Y6）在90%的显著性水平下降低12.3万元；出让国有建设用地成交价款（X3）每增加1万元，省级教育基本建设投资额在99%的显著性水平下降低0.063万元；国有建设用地出让纯收益每增加1万元，省级教育基本建设投资额在95%的显著性水平下降低0.040 6万元。由此可见，国有建设用地出让新增面积显著降低了省级教育基本建设投资额。

该研究利用我国2000～2011年31个省（直辖市、自治区）的面板数据分析了土地出让对地方政府公共服务中教育支出的影响。从回归方程固定效应回归结果可以得出以下结论：

（1）出让国有建设用地面积增加显著降低了国家财政性教育经费。

（2）出让国有建设用地面积增加显著降低了国家预算教育经费。

（3）国有建设用地出让新增面积、成交价款、纯收益增加均显著降低了省级教育基本建设投资额。

2.2检验假说实证分析结果显示，假说“土地出让对教育支付有正影响”被拒绝。由此得出结论：土地出让对教育支付有负影响。这说明了教育这种非经济性公共产品的供给不符合地方政府的利益需求，土地出让带来的财政收入虽然放松了地方政府的预算约束，但更多的财政收入并没有投入到教育这种非经济性公共产品的建设中，反而被抑制了。

3尝试性解释与政策建议

3.1尝试性解释

国有建设用地出让新增面积、成交价款、纯收益均显著降低了省级教育基本建设投资额。可能的理论解释为：

（1）“晋升锦标赛”的存在，地方政府为了减轻财政约束，需要寻找新的经济来源，并选择了“土地出让”作为新的经济来源，开启了“以地谋发展”的新篇章。当“土地出让制度”开始真正发挥作用，土地财政成为地方政府财政收入的重要组成成分。在我国这个特殊的财政分权背景下，因为“晋升锦标赛”的存在，各地方政府都倾向于通过土地财政增加自己的财政收入，通过增加地方政府的财政收入来发展当地的经济，借此参与到政治“晋升锦标赛”。地方政府的财政收入主要投入到经济建设中，地方的非经济性公共物品的支出，比如教育支出的供给就减少了。

（2）地方公民对地方政府的决策参与程度极低，所以地方政府可以十分顺畅地将财政收入投入到经济性公共物品支出。一方面，地方政府的服务意识很弱；另一方面，公民主动参与政府决策的意识和途径也很薄弱。公众对非经济性公共物品的需求信息未被地方政府收集和采纳。所以，地方政府在进行决策时，较少偏向于非经济性公共物品支出。

3.2政策建议

3.2.1完善地方官员的政绩考核体制，降低“晋升锦标赛”对地方政府决策的影响。构建高效、客观、灵活的政绩考核体系，降低地方官员考核体系中地方财政收入和地方GDP增长率的比重，提高一些非经济性公共物品普及率的比重，让地方政府从“建设型政府”转变为“服务型政府”。比如，可以增加医保实现率、教育覆盖率、社会保障满意率和居民满意度等指标，以提高地方政府对非经济性公共物品的支出。

3.2.2改革户籍制度，提高公民对政府决策的参与程度。虽然公民可以自由来往于不同的地区和城市，但是公民并不能自由享受不同地区的公共物品。以教育为例，现有的户籍制度下，公民只能享受户籍所在地的教育服务，外来人口不能选择和享受当地的公共物品。当今社会，流动人口增多，但是他们没有选择当地非经济性公共物品的权利，地方政府也失去了提供非经济性公共物品的動力。因此，通过改革户籍制度，提高公民对政府决策的参与程度，有利于提高地方政府对当地非经济性公共服务的支出。

3.2.3加强和完善土地出让收支管理制度。除了严格按照《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的规定对土地出让收支实行收、支两条线管理之外，还需要对土地出让收益的支出用途进行规定。例如，规定土地出让收入的一部分，必须用于教育、社会保障和医疗等非经济性公共物品的支出。

3.2.4

完善分税制。通过改变中央政府和地方政府在财权和事权方面的分配，让“市场”在资源分配中起决定性作用。财政分权改革导致了土地财政的产生。分税制改革下，中央政府控制了大量预算内财政收入，但地方政府还是承担着很大的支出责任，所以地方政府容易陷入财政紧张的困境，甚至沦为“吃饭财政”。所以，需要合理分配中央政府与地方政府之间的支出责任，让地方政府从“财政紧张”中脱困。地方政府的决策就会更加科学，让“市场”取代“晋升锦标赛”，成为政府决策和资源分配中的决定性因素，让地方政府能够真正成为“服务型政府”。

参考文献

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