目标管理法视角下的严格土地用途管制实施路径探究

熊潮远　刘建生

摘要：研究目的：研究在目标管理法视角下分析现行土地用途管制制度的问题及探究严格土地用途管制实施路径。研究方法：文献综述法和归纳推理法。研究结果：目前我国土地用途管制，仅处于初创阶段，存在许多问题，如法律体系残缺、管理机制松散、技术手段落后和监管救济不力等，导致实施以来所取得的成效未达到预期效果。研究结论：在当前既有的法律体系、技术体系前提下，为实现土地资源的优化利用，严格保护耕地，统筹吃饭与建设问题，可以通过严格执行土地利用规划、严格地籍管理、严格转用审批、严格指标控制、严格监察督察、鼓励公众参与等途径来更为严格地贯彻落实土地用途管制制度。

关键词：目标管理法；土地用途管制；路径

一、研究背景与意义

我国的《土地管理法》于1987年开始实施，又经1998年的全面修订，正式确立了土地用途管制制度，即将不同的土地标签为不同用途，又根据不同的土地用途分别采取不同程度的管制手段。[1]国以民为本，民以食为天，地为粮之母。耕地是粮食安全的载体，严格土地管理，直接关系到国家的粮食安全。该制度在强化土地利用总体规划效力，加强保护农地特别是耕地的保护，以及促进土地集约化利用等诸多方面发挥着重要作用，其核心目标是保护耕地。[2]严格土地用途管制，是我国加强土地资源管理工作的必然选择，有助于维护土地的社会主义公有制，保证国有土地资产的保值增值，保障农民的集体土地权益，严守18亿亩耕地红线，保障国家粮食安全。

1954年，目标管理首次出现在《管理的实践》一书中（彼得·德鲁克著），随后被诸多企业奉为管理信条，成效显著。伴随着我国改革开放政策的实施，目标管理进入了企业家、社会大众及学者的视野。依托目标管理，结合自身实际，张瑞敏始创了OEC管理法，以目标管理为基石，将海尔由濒临倒闭的集体小厂，发展成为全球白色家电的第一品牌。实施目标管理，以成果为导向，明确责任，加强监督，准确控制，能有效提升组织的执行力和组织绩效。

以目标管理来剖析中国土地用途管制制度和探究严格土地用途管制实施路径尚属空白。国内学者对土地用途管制的研究主要集中在土地用途管制的内涵、框架、技术支撑体系、实施障碍、绩效评价及其与发展权的联系等理论层面[2-6]，由土地用途管制逐渐衍生出的公众福利研究[7]和寻租行为研究[8]丰富了土地用途管制的理论知识，也有学者意图将全球先进理念、手段与我国实际结合，探索出一条适合国情的土地用途管制制度[9-11]。在目标管理法的应用研究方面，学者在国防科研所[12]、高校[13]、医院[14]、事业单位[15]等领域进行了有益尝试和探索。然而，至今为止，尚缺少文献分析探索目标管理法在土地用途管制领域的应用。鉴于此，本文拟用目标管理法来剖析我国现行土地用途管制制度，以期为严格土地用途管制的实施路径提供参考借鉴。

二、目标管理视角下我国土地用途管制的现行模式

土地用途管制属于现代管理学范畴，遵循管理学理论的基本规律，是一个确立目标方案、组织实施落实、控制调整优化的循环过程[3]。结合管理学中的目标管理，我国土地用途管制的现行模式如图1所示，在这一过程中，目标体系是基础，制定目标是关键，分解目标是延伸，执行目标是核心，考核目标是保障，信息反馈是补充。

目标体系的构建，在现代管理学中属于决策层面的内容。土地资源的配置利用，讲求在城镇、农村和自然环境三大子系统之间的平衡，注重的是经济、社会、生态之间的和谐。因而，土地用途管制目标体系的基本依据是国民经济和社会发展规划、城市总体规划以及土地利用总规划，即当下我国正积极探求“三规合一”的实现。

依据土地利用总规划，严格控制土地用途的转变，是我国土地用途管制的核心。我国的土地利用总规划大体包括了国家级、省级、地市级、县级以及乡镇级这五大层级，鉴于此，土地用途管制层级目标的制定，相应的具体划分到省级、地市级、县级以及乡镇级，实行首长责任制，即省长、市长、县长、乡长为第一责任人。

根据《土地管理法》相关规定，土地按用途分为建设用地、农用地和未利用地，随着生态理念的发展，生态用地逐渐成为独立的土地用途。因而，土地用途管制目标进一步可分解为建设用地用途管制、农用地用途管制、生态用地用途管制及未利用土地用途管制。

为实施土地用途管制，我国建立了地籍管理制度，进行土地用途登记；建立了土地用途变更审批制度，严格农用地转用审批；建立了土地利用年度计划制度，通过农用地转用计划指标、土地开发整理计划指标、耕地保有量计划指标以及生态退耕指标进行考核。

为保证土地总体规划的落实，实现国家土地管理职能，严格土地用途管制，预防、制止、查处土地违法行为，建立了土地执法监察制度；为完善土地执法监察体系，建立了国家土地督察制度。

最后，对土地利用总体规划落实情况进行总结，对土地利用年度计划指标进行核对，对土地用途管制效果考评，以此作为新一轮土地利用总体规划修编的依据及借鉴。

三、目标管理视角下现行土地用途管制模式的问题分析

综合分析，自1998年实施土地用途管制以来，取得的效果并没有达到预期目标，往往事倍功半甚至事与愿违。据统计资料显示，我国农村常住人口每年以1.6%的速度在减少，但宅基地却以每年1%的速度增加，农村每年建房占地200万亩左右。耕地面积逐年急剧减少，1996—2011年15年间减少1.24亿亩，减幅为6.4%，城乡建设用地逐年扩展，1996—2009年13年间扩展3.8万平方公里，增幅为13.33%。2011年底全国闲置土地17.9万亩，闲置村庄用地达1亿亩，未开工房地产用地为21.3万公顷和未竣工房地产用地45.5万公顷，按1.5容积率计，可建32亿平方米和68亿平方米的房屋[16]。

土地的圈占闲置、用地指标的超额、耕地的“上山下海”问题依然严峻，其主要症结可归结为：法律体系残缺、管理机制松散、技术手段落后和监管救济不力（图2）。

（一）目标体系不健全：法律体系残缺

土地用途管制的目的就是规范土地权利人的行为，解决个人利益与公共利益之间的矛盾，使土地权利人在追求自身利益的过程中，与公共利益保持一致。[17]对土地用途的管制规划，它是宏观方向上的定性掌控，并非是微观条件上的定量限定，而在我国现行的相关法律条款中，依然用“不得、应该、较大、大量”等含糊词语，操作性不强，如何实施土地用途管制，仍深受行政人员主观意识的影响。

我国现有的土地法律体系以宪法有关内容为原则依据，以土地管理法为基础，以一般土地法律规定和相关法律部门有关土地管理的法律规定为补充，辅之以土地管理行政配套法规和地方性法规。这样的法律体系存在庞杂交错、粗疏宽泛、全而不细等缺陷，关于土地规划、土地储备、土地用途管制、土地使用权、土地市场等土地专项法律尚未建立，仅依靠地方性法规来调控。

法律条文用词的含糊、土地专项法律的缺失，导致了我国土地管理法律体系的残缺，进而影响到整个土地管理目标体系的确定与执行。

（二）目标制定难落实：管理机制松散

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，但却缺失了相应的奖惩制度。既没有相应的激励政策和措施去鼓励耕地保护和土地复垦，亦没有严厉的惩罚政策和措施去遏制侵占耕地和土地闲置行为，如此，使得土地用途管制无人问津。

我国农用地转用计划指标、土地开发整理计划指标、耕地保有量计划指标以及生态退耕指标等的确定，是由党中央、省级政府对下级政府做出的。而指标的具体数额，又是参考以往情况和下级政府的上报信息来确定的。为了获取更多的农用地转用计划指标，促进地方经济发展，地方部门虚报、高报指标。而对于未能完成的，如土地开发整理计划指标、耕地保有量计划指标，生态退耕指标等，则少报或不报，中央及省级政府对此又难以核实，从而导致土地用途管制难以有效实施。

土地的垂直管理体系的建立本应起到加强直线管理、直接领导的作用，却因为政策措施不匹配、地方小我意识强等导致整个土地部门管理机制松散，使得土地用途管制目标无法落实。

（三）目标执行难精准：技术手段落后

明确界定现有土地的用途，是实施用途管制需要解决的首要技术问题，即如何科学确定土地的最佳最优使用方式，划定土地用途分区。最佳最优利用，是指根据边际收益递减、规模报酬规律等经济学原理，对法律上许可、技术上可能、经济上可行等方面，充分合理论证后，确定该土地的用途。

土地利用总体规划决定着对土地的利用分区，虽然要求了土地用途及其变更的位置和界线，要在规划图中清晰标示，且图上和实地必须一致。但是，在我国1∶50 000的县级规划图和1∶10 000的乡镇级规划图中，规划出的地类界线在实地很难辨认。土地分区利用界线不确切，在造成土地纠纷的同时，也为土地用途管制带来诸多问题。

地籍的动态管理主要体现在土地用途变更后的监测。作为土地用途管制的决策依据，建立覆盖全国的土地用途变更监测系统，定期发布监测结果，是很必要的，但需要投入技术和资金，因而，也成为土地用途管制过程中需要解决的一个难点。[18]我国土地管理信息化工作起步较晚，目前，基层国土管理部门大都仍以图纸作为日常土地管理的主要工具，地籍信息系统的构建与管理、地籍档案管理制度、土地利用预测预警技术等也需要进一步的技术提升和完善。

（四）目标考核难见效：监管救济不力

中央第三巡视组巡视国土资源部后，指出：在党风建设和廉政反腐方面，存在着抓业务强硬和抓党风廉政疲软的情况，权力监督与制约不到位，土地督察机构、纪检监察机构等的力量薄弱，违纪违法案件查处不力。[19]

国土资源是重要的生产要素，又是不可再生的稀缺资源，随着我国经济社会的快速发展，国土资源的供需矛盾日益突出。在巨额利益驱动和诱惑下，近年来国土资源领域腐败问题触目惊心，违纪违法案件处于易发高发态势。据有关统计数据显示：2009—2010年，国土领域内立案查办的职务犯罪案件共计1 978件，其中，1 715件贪污贿赂罪，263件渎职犯罪；属大案要案的1 371件，涉及县处级以上干部186人。[20]另据最新国土资源统计数据显示，2014年上半年，全国共发生28 510件土地违法案件，涉及11 256.9公顷的土地面积，同比分别增长27.7%和18.9%。

此外，当行政人员行使自由裁量权侵害到土地权人合法权益时，行政人员既是运动员又是裁判员的双重身份，使得司法救济显得更为重要。由于我国在行政诉讼上存在受案范围小和诉讼条件的限制，对于行政机关的不作为、乱作为或管理不力，司法救济显得力不从心，致使许多土地违法案件难以进入司法程序，弱化了法律的效力。

四、目标管理视角下严格土地用途管制实施路径探究

本文是在目标管理法的视角下探究在现有的法律体系内，如何严格土地用途管制。故而不做法律上、技术上的探讨，而集中在执行层面上的贯彻执行与严格监督。通过严格执行土地利用规划、严格地籍管理、严格转用审批、严格指标控制、严格监察督察、鼓励公众参与等途径，严格土地用途管制，以实现优化土地资源利用、保障国家粮食安全、保证发展用地等综合目标（图3）。

（一）遵循目标体系：严格执行规划，责任落实到人

土地利用规划，是土地用途管制的基础和依据，包括土地利用总体规划、土地利用专项规划、土地利用详细规划。单就规划的编制与出台而言，国家通过法律途径赋予了土地利用总体规划高度的调控权威，通过垂直管控设定了五级规划体系，通过规范编制程序尽可能实现了规划的科学性，通过规定评审、报批、修改等落实了各层级及其批准机关的责任。

暂且不去考虑规划存在的缺陷与问题，再完美的规划如果得不到贯彻执行，那也只是一纸空文。鉴于此，如何将规划的责任具体落实到部门和个人，严格执行土地利用规划，是严格土地用途管制的脊柱。首先要确保责任的层层落实，五级规划体系的垂直管控，明确各层级政府的规划目标与责任；其次是责任落实到人，执行省长、市长等首长负责制，并严格责任问责制，转变传统土地财政依赖观念，使各层级政府首长高度重视规划的真正落实。

（二）明确目标细化：严格地籍管理，核实监管利用

地籍管理，是国家为建立地籍和研究土地的自然状况、权属状况和经济状况而实行的，是国家地政措施的重要组成部分，有其规范化的政策制定、统一的技术要求标准，并随着社会的进步和科学技术手段的更新而不断完善，是确定土地现实用途与进一步用途管制的现实基础。

严格地籍管理，首要的是做好土地调查，包括土地领用现状调查、地籍调查和土地条件调查，土地条件调查是确定土地最高最优利用方式的基础，土地领用现状调查是明确土地现实用途的关键，地籍调查是实施用途管制的现实基础；其次是要在做好调查的基础上规范土地登记程序，公开登土地记信息，完善土地登记查询方式，以此明确土地用途，是做好用途管制的信息证据；再者是完善地籍档案管理，构建地籍信息系统管理，实现土地利用的动态监测。

（三）严格目标执行：严格转用审批，执行指标控制

国家实行土地用途管制的目的，就在于强制性地严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。鉴于此，严格农用地转用审批、严格计划指标控制是严格土地用途管制的关键。

首先要完善农用地转用审批程序，收紧农用地转用审批权限，切实完成耕地保有量指标；其次要完善土地征收程序、征地方案编制程序、征地补偿实施程序，严格执行农用地转为建设用地指标；再者要完善建设用地供应制度，健全国有建设用地供应方式，严格国有建设用地审查、报批及监管，控制建设用地总量。

（四）完善目标考核：严格监察督察，鼓励公众参与

为实现国家的土地管理职能，保证土地管理法律、法规的全面实施，查处土地违法行为，监督土地行政主管部门，国家建立了土地执法监察制度和国家土地督察制度。即便如此，国土资源领域的腐败问题和土地违法案件仍频发，就在于对权力监督制约不到位，国家土地督察机构纪检监察力量薄弱；运动员与裁判员的双重身份，人情网、权利网使得执纪失之于软、失之于宽。

因而，在严格体制内部监察督察的同时，还应不断完善体制外社会监督机制，积极鼓励公众的参与，形成内外结合、社会合力共襄盛举的监督氛围。如畅通公众参与渠道并注意保护公众安全；完善舆论监督机制，关注新型微博问政、实名举报等；注重土地司法人才、估价人才的培养；加强宣传教育，扭转传统用地观念；等等。

（五）推动目标优化：严把信息质量，科学修订新规

任何土地利用规划的制定，都要受到团队结构、成员主观意识、信息来源、信息质量等诸多外界影响。我国土地利用规划信息的收集，采用的是自下而上、逐级上报的方式，各层级在向上级上报时，不可避免的会受地方自我意识的影响，采用欺报、瞒报等手段，报喜不报忧。因而，要通过体制内、外监督等综合手段严格考核规划具体执行情况，从信息源头上严把质量关，为科学修订新规奠定坚实的信息基础。

在严格遵循我国现有的规划制定体制、流程、规范等基础上，针对上一轮规划执行的考核结果和经验教训，进行新一轮规划的修编。科学修订新规，要进一步完善团队结构，包括年龄结构、职业结构、知识结构、层级结构等；要进一步加强成员教育，既注重专业能力的提高，更注重社会道德的修养；要进一步畅通公众参与规划制定、执行、监督等渠道，相信群众，依靠群众，为了群众。

五、结论

我国土地制度改革，已争论多年，与理念争论相比，对解决改革难题办法的讨论更重要，土地制度改革，必须坚持用途管制。[21]但是，目前我国土地用途管制制度，仅处于初创阶段，存在许多问题，如法律体系残缺、行政体制繁琐、技术手段落后和监管救济不力等，导致实施以来所取得的成效未达到预期效果。在现实既有的法律体系、技术体系前提下，为实现土地资源的优化利用，严格保护耕地，统筹吃饭与建设问题，可以通过严格执行土地利用规划、严格地籍管理、严格转用审批、严格指标控制、严格监察督察、鼓励公众参与等途径来更为严格实施土地用途管制。

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