论完善社会主义市场经济体制与加强宏观调控法制建设

杨紫烜

摘要：完善社会主义市场经济体制，必须完善宏观调控体系，加强宏观调控；加强宏观调控是完善社会主义市场经济体制的内在要求。加强宏观调控法制建设是完善宏观调控的法律保证。加强宏观调控法制建设的对策包括加强宏观调控法的制定和完善，以及宏观调控法的实施。

关键词：市场经济；市场经济体制；宏观调控；宏观调控法制建设

中图分类号：D912.291 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2014）04-0051-04

我同《宪法》第15条第1、2款规定：“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。”党的十八大报告提出：“要加快完善社会主义市场经济体制，……完善宏观调控体系”。党的十八届三中全会进一步指出要“健全社会主义市场经济体制”，“健全宏观调控体系”。应该认识到：实行社会主义市场经济，完善社会主义市场经济体制，必须完善宏观调控；完善宏观调控，必须加强宏观调控法制建设，为完善宏观调控提供法律保障。

一、社会主义市场经济体制与宏观调控法

市场经济是市场对资源配置起基础性作用的经济体制。党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的。建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。”

宏观调控是国家为了实现经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，推动经济社会协调发展，对国民经济总体活动进行的调节和控制。宏观调控的主体是代表国家依法行使宏观调控权的国家权力机关和行政机关：宏观调控的客体是国民经济总体活动；宏观调控的功能是对国民经济总体活动进行调节和控制；宏观调控的目标是实现经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，推动经济社会协调发展。

宏观调控法是指调整在国家对国民经济总体活动进行调节、控制过程中发生的经济关系的法律规范的总称。它有四个基本含义：一是宏观调控法属于法的范畴。它同其他法一样都是由法律规范组成的。二是宏观调控法属于国内法体系。组成宏观调控法的法律规范所调整的宏观调控关系是在本国经济运行过程中发生的，对这种经济运行的协调是一个国家的协调，宏观调控法律规范是由一个国家制定或认可的。三是宏观调控法属于经济法体系。其调整的宏观调控关系是在国家协调本国经济运行过程中发生的经济关系，属于经济法调整对象的范围。四是宏观调控法又不同于同属于经济法体系的市场监管法。作为宏观调控法调整对象的宏观调控关系，不同于作为市场监管法州整对象的市场监管关系。

二、完善社会主义市场经济体制与宏观调控法制建设

就完善社会主义市场经济体制与完善宏观调控的关系而言，要完善社会主义市场经济体制必须完善宏观调控，完善宏观调控是完善社会主义市场经济体制的内在要求

宏观调控有三种手段，即经济手段、行政手段、法律手段，三者相互关联，紧密联系。如果把经济手段、行政手段同法律手段割裂开来或者对立起来，经济手段和行政手段就是软弱无力的，不可能发挥应有的作用。虽然不能说实行宏观调控的任何经济手段和行政手段都必须采取法律的形式，但是在一个法制健全的国家，重要的行政手段，特别是重要的经济手段，一般都会采取法律的形式。可见，宏观调控的法律手段至关重要。这表明了依照宏观调控法实行宏观调控的重要性。宏观调控法制建设，包括宏观调控法的制定和完善，以及宏观调控法的实施。为完善宏观调控而加强经济立法，即加强宏观调控法的制定和完善，这是加强宏观调控法实施的前提，是为完善宏观州控提供法律保证的需要。由于宏观调控法明确规定宏观调控主体的职权、职责和宏观调控客体的权利、义务以及相应的法律后果，并以国家强制力保证实施.这就能够有效地规范宏观调控主体和宏观调控客体的行为，将宏观调控的决策及其实施纳入法治轨道，为完善宏观调控提供法律保证。

三、宏观调控法制的建设和完善

1.《宏观调控法》的制定

我国虽然已经制定了一些宏观调控的法律和大量相关法规、规章，但其功能和作用的发挥还未达到和满足立法预期与实践需求，同《宪法》关于“国家加强经济立法，完善宏观调控”规定的要求还有相当大的差距。究其主要原因，在于缺少一部具有基本法地位的《宏观调控法》。

制定《宏观调控法》不仅有助于“加强经济立法，完善宏观调控”，也有助于实现《宪法》第5条第2款的规定，即“维护社会主义法制的统一”。因为作为宏观调控规范性文件中最高层次的《宏观调控法》，相对于其他层次的关于宏观调控的法律、法规、规章等规范性文件来说，处于统率地位。它是制定其他层次的关于宏观调控的规范性文件的立法依据：对于其他层次的关于宏观调控的规范性文件的实施具有指导作用。因此，制定《宏观调控法》，有利于防止和克服不同国家机关所制定的关于宏观调控的规范性文件之间互相重叠、互相脱节和互相抵触的现象，以及各有关单位和个人在实施上述规范性文件过程中出现有法难依、无所适从和各行其是的问题，有助于维护宏观调控法制的统一。

2.《计划法》的制定

国家计划是宏观调控的重要手段之一。《计划法》规范计划行为，调整计划调控关系。党的十六届三中全会指出：“国家计划明确的宏观调控目标和总体要求.是制定财政政策和货币政策的主要依据。”这指明了国家计划的基本内容和国家计划同财政政策、货币政策的关系，进一步明确了国家计划至关重要。

《计划法》的起草工作开始于1980年。第七、八届全国人大常委会先后将制定《计划法》列入了五年立法规划。国务院有关部门于1995年将《计划法（送审稿）》提交国务院审议，但长期处于搁置状态。现在，国家发展和改革委员会完成了一部相关法律的起草工作，并已提交国务院审议。希望抓紧该法的审议工作，并早日由国务院提交全国人大讨论通过后公布施行。

3.《固定资产投资法》的制定

党的十八大报告指出：“要牢牢把握扩大内需这一战略基点，加快建立扩大消费需求长效机制，释放居民消费潜力，保持投资合理增长，扩大国内市场规模。”处理好居民消费与投资的关系，解决投资率过高和居民消费率过低的问题，是经济社会发展的重要问题。1993年，第八届全国人大常委会虽然将制定《固定资产投资法》列入了五年立法规划之中，可是该法至今尚未制定。目前，我国在固定资产投资领域规范性文件数量少、层次低，法制不健全，这种状况必须尽快改变。为此，必须抓紧制定一部体现转变经济发展方式要求的，关于固定资产投资的基本法律——《固定资产投资法》，将正确处理居民消费与投资的关系、保持符合经济社会发展需要的投资率作为重要原则写入该法的“总则”之中。

4.《国有资产法》的制定

关于我国所有制结构变化的情况，根据《第一次全国经济普查主要数据公报（第一号）》（2005年12月6日），2004年末与2001年相比，国有企业、国有联营企业、国有独资公司共19.2万个，减少17.7万个，下降48.2%：集体企业、集体联营企业、股份合作企业共45.6万个，减少40.2万个，下降46.9%：私营企业198.2万个，增加65.8万个，增长49.7%；港、澳、台商投资企业和外商投资企业15.2万个，增加1.3万个，增长9.6%。根据《第二次全国经济普查主要数据公报（第一号）》（2009年12月25日），2008年末与2004年相比，国有企业减少3.6万个，下降20.0%；集体企业减少15.1万个，下降44.0%；私营企业增加161.4万个，增长81.4%；港、澳、台商投资企业增加1.0万个，增长13.5%：外商投资企业增加2.4万个，增长30.2%。黄孟复认为，我国改革开放以来，民营经济异军突起，现已形成的所有制结构以“民营经济为主体”。对此，人们要问：以“民营经济为主体”的这种情况是不是违反了我国《宪法》第6条第2款关于“坚持公有制为主体”的规定呢？人们或许还要问：如果“民营经济是富民经济”的话，那么，形成了以“民营经济为主体”的所有制结构，为什么我国还出现了贫富差距日益严重的状况呢？

我国《宪法》第6条第1款规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。”第7条规定：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”第12条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”为了保护社会主义的公共财产，坚持公有制的主体地位和国有经济的主导地位，反对私有化，除了必须严格执行我国《宪法》和法律的现行规定以外，还应当加强这方面的立法。从1993年起，第八、九、十届全国人大常委会先后将制定《国有资产法》列入了三个五年立法规划之中，可是该法至今尚未制定。虽然2008年我国制定了《企业国有资产法》，但它并不能代替《国有资产法》。这种立法滞后的状况，不利于加强对社会主义公共财产的管理和保护，不利于坚持国有经济的主导地位和公有制的主体地位，应当尽快改变。

5.《预算法》的完善

《预算法》是属于财政法范围的重要法律。我国于1994年制定的《预算法》，虽然对于我国的经济社会发展发挥了积极作用，但也存在着一些明显的问题，不能很好地适应经济社会发展的要求，需要进行修改。

一是建议将《预算法》改名为《预算和决算法》。一方面预算和决算这两个概念既密切联系，又有明显区别，不能混淆。预算法律制度和决算法律制度也不能混淆，它们之间不是包含关系，不能将决算法律制度视为预算法律制度的组成部分。另一方面，在现行的《预算法》中，有3章共18条的内容涉及到决算。不宜继续将关于决算的法律规定视为关于预算的法律规定的组成部分而列入名为《预算法》的法律之中。

二是关于《预算法》宗旨的修改。现行的《预算法》第1条规定：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”笔者建议，修改后的《预算法》或新制定的《预算和决算法》，其第1条都应该规定为：“为了规范预算和决算行为，加强预算和决算调控，体现人民当家作主，使预算资金的收入和支出符合人民的根本利益，促进经济、社会和人的全面发展，根据宪法，制定本法。”

三是关于预算效力缺乏问题的解决。由于各级政府执行年度预算在先，而各级人大批准预算在后，因此，从每个预算年度开始之日起至各级人大批准预算之日止，各级政府所执行的预算是未经本级人大批准的预算，是没有法律约束力的。根据《预算法》第44条的规定，从每个预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出。这种未经依法批准的政府预算支出行为，是不符合预算法治原则的。正确地解决预算效力缺乏问题，有助于加强预算调控，将预算资金“取之于民，用之于民”，促进经济、社会和人的全面发展。政府有关部门应在新预算年度开始前，参考上一年预算执行情况和对新预算年度收支预测，编制一个临时预算，该临时预算经批准后自新预算年度开始之日起执行；在各级人代会分别批准中央和地方各级政府新的年度预算后，按人代会批准的新的年度预算执行。

四是建议增加预算和决算信息公开的规定。关于预算和决算信息的公开，《预算法》没有作任何规定。这在实践中导致许多应该公开的预算和决算信息不公开，不透明：有些预算和决算信息虽然公开了，但极为笼统。这就为一些政府、政府部门或政府部门所属单位的财政违法行为大开了方便之门，提供了可趁之机，产生了乱支滥用、铺张浪费和腐败现象。应增加预算和决算信息公开的原则性规定，在其他有关章之中，对预算和决算信息公开的内容、时间和方式作出具有可操作性的规定。

五是关于《预算法》中“法律责任”的修改。我国《预算法》有11章，共79条。其中，第十章“法律责任”的规定仅有3条。这与一些相关法比较，其内容太简单。在《预算法》中，有不少应该承担法律责任的违法行为、法律责任主体以及法律责任形式，没有作规定。因此，必须在对《预算法》的“法律责任”进行重大修改的基础上，使其成为修改后的《预算法》或者新制定的《预算和决算法》的“法律责任”。

6.《对外贸易法》的完善

多年来，我国出口依存度过高，内需与外需结构不合理。在修改《对外贸易法》时，应当将正确处理内需与外需的关系和保持符合转变经济发展方式要求的出口依存度作为重要原则写入该法之中，在该法的有关条款及其配套法规、规章中作出体现这项原则的具体规定。

由于我国许多重要资源短缺，资源消耗量很大，出口依存度又过高，因而，我国经济的发展同资源的矛盾越来越突出。在修改《对外贸易法》时，应当对我国资源和资源性产品的出口作出必要的限制或者禁止性规定。同时，为了维护国家的经济利益和我国对外贸易经营者的合法权益，在修改《对外贸易法》时，应当对我国的出口产品，特别是资源和资源性出口产品设置价格极限，对于个人或组织同外国的个人或组织合谋竞相杀价行为要严惩不贷。四、宏观调控法制的实施

第一，深入开展全方位的宏观调控法制教育。要深入持久地开展宏观调控法制教育，把宏观调控法制教育贯穿于“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的全过程。宏观调控法制教育要面向广大群众，同时，要以作为宏观调控主体的国家权力机关和国家行政机关的工作人员，特别是其领导干部作为重点，提高他们的法律素质和依照宏观调控法办事的能力。

第二，加强宏观调控执法、司法干部队伍的建设。为了从干部队伍建设上保证宏观调控法的实施。应该进一步贯彻落实《公务员法》、《法官法》、《检察官法》等法律关于公务员、法官、检察官的任职条件、任免、培训、权利和义务、考核、奖惩等有关规定，认真选择合格的人员担任宏观调控执法、司法干部，加强对他们政治与业务的教育培训。与此同时，要加大查处利用宏观调控执法权和司法权贪赃枉法、徇私舞弊行为的力度，依法追究违法人员的法律责任。

第三，健全宏观调控执法、司法机构。要在建立必要的新的宏观调控执法、司法机构的同时，健全已经建立但尚不健全的宏观调控执法、司法机构，为强化宏观调控法的实施提供组织保证。

为了巩固和发展宏观调控法实施的成果，积极推进政府机构的改革至关重要。要按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅。要合理配置宏观调控部门的职能，国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。要进一步加强和改进宏观调控执法工作，努力做到严格执法、公正执法、文明执法。

为了保证包括宏观调控法、市场监管法的经济法的实施，必须遵守《人民法院组织法》，重建经济审判庭。最高人民法院在2000年8月8日举行的一次新闻发布会上宣布：“将原有的经济（知识产权）、交通运输审判庭纳入民事审判的大类，建立了大民事审判格局，设立了四个民事审判庭”，从而撤销了经济审判庭。随后，全国的高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院的经济审判庭相继被撤销。撤销经济审判庭，取消了对于违反经济法的经济纠纷案件的审判，严重影响了包括宏观调控法、市场监管法的经济法的实施。必须重建专门审理违反经济法的经济纠纷案件的经济审判庭（不是简单地恢复原来的经济审判庭）。由于经济法具有不同于民法、行政法等其他法的部门的特定调整对象，是一个独立的法的部门，这就决定了违反经济法的经济纠纷案件同违反民法、行政法等其他法的经济纠纷案件具有不同的性质和特点；同时，在司法实践中，违反经济法的经济纠纷案件数量又很多，因此，重建经济审判庭，有利于提高其适用实体法的专门化水平，提高审判人员的专业化水平，提高办案效率和办案质量，为包括宏观调控法、市场监管法的经济法的实施提供可靠的司法保障。

第四，改革与完善宏观调控执法、司法制度。要按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求，建立健全权责明确、行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的宏观调控体制。要“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”要制定一部适用于经济案件审判工作的《经济诉讼法》，以利于完善司法制度，保证宏观调控法的实施。

第五，建立与完善宏观调控法律责任制度。是否规定和怎样规定违反宏观调控法的法律责任，是影响宏观调控法实施效果的一个重要因素。宏观调控法律责任是指由于违反宏观调控法而引起的宏观调控法规定的不利法律后果或否定性法律后果。上述后果的种类和内容是由宏观调控法规定的，宏观调控法律责任具有法定性。这种后果的承担是由国家强制力保证的，宏观调控法律责任具有国家强制性。引起宏观调控法规定的不利后果，是由于违反宏观调控法，宏观调控法律责任具有违法性。宏观调控法律责任的形式，按照是否直接具有物质利益的内容，可以划分为经济责任和非经济责任。这里说的经济责任即财产责任，是指由于违反宏观调控法而引起的物质利益上的法定不利后果。对于经济责任，可以划分为补偿性经济责任和惩罚性经济责任。非经济责任即非财产责任.是指由于违反宏观调控法而引起的非物质利益上的法定不利后果。对于非经济责任，可以划分为行为责任、信誉责任、资格减免责任和人身责任。

第六，建立和健全宏观调控监督体系。要全面落实《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》关于监督的各项规定，进一步加强和改进人大及其常委会对“一府两院”（政府和法院、检察院）实施宏观调控法的监督工作。各级人民政府要自觉接受同级人民代表大会及其常委会和政协对实施宏观调控法的监督；要完善政府自身的监督制约机制，强化对下级宏观调控执法机关实施宏观调控法的层级监督；要重视人民群众和新闻舆论对实施宏观调控法的监督。各级人民法院要根据《宪法》的有关规定和最高人民法院制定的《关于人民法院接受人民代表大会及其常委会监督的若干意见》，接受人大及其常委会对实施宏观调控法的监督。各级人民检察院要根据《宪法》的有关规定和最高人民检察院制定的《关于检察机关接受人民代表大会及其常委会监督的规定》，接受人大及其常委会对实施宏观调控法的监督。同时，人民法院和人民检察院应该健全内部和外部监督制约机制，加强对实施宏观调控法的监督工作。

（责任编辑 李涛）