韩国无人岛开发、保护、管理及对我国的借鉴*

王泉斌

(1.国家海洋局第一海洋研究所 青岛 266061； 2.中韩海洋科学共同研究中心 青岛 266061)



韩国无人岛开发、保护、管理及对我国的借鉴*

王泉斌1,2

(1.国家海洋局第一海洋研究所 青岛 266061； 2.中韩海洋科学共同研究中心 青岛 266061)

海岛是一国国土的重要组成部分，是经济社会发展中的一个特殊区域。海岛的开发、保护、管理对于维护海洋权益和促进社会经济发展有着重要意义。文章通过对韩国无人岛开发、保护、管理的现状，存在的问题分析和思考，提出了我国无人岛开发、保护、建设和管理过程中的对策，以实现海岛资源在保护中开发，在开发中保护。

韩国无人岛；发展规划；管理规划；我国对策

1 概述

海岛是一国国土的重要组成部分，是重要的地理单元。从人文地理学的分类角度，海岛可以分为有人岛和无人岛。无人岛指的是没有居民常年居住的，海洋中自然形成的陆地[1]。

1.1 韩国无人岛现状

韩国目前共有3 300余个岛屿，其中无人岛约占全部岛屿的85%[2]。无人岛是由岛陆，岛基，岛滩和环岛海域组成的一个完整而独立的生态地域系统。不同类型的海岛都有其特殊的生物群落与小生境，从而形成独特的生态系统，海岛自然地理环境，资源和社会经济条件各不相同，又由于历史、社会、地理等因素使海岛形成了特殊的经济区域[3]。

1.2 无人岛的价值

从社会和经济发展的角度看，无人岛的价值意义主要体现在以下方面。

1.2.1 自然资源价值

无人岛有陆域资源、水域资源等资源，这些资源可以给经营者带来经济利益。

1.2.2 生态经济价值

独立的，没有或很少有人类活动干扰的无人岛，生态系统相对独立且独特，同时也比较脆弱。其生态经济价值既包括可度量的市场价值，还包括非市场价值。一些无人岛上有良好的植被，是一些鸟类，蛇类及其他珍稀动物栖息地；一些无人岛蕴藏着特有的，稀有矿物资源。海岛作为海洋的一部分，其生态经济价值在区域经济中具有不容置疑的重要地位[1]。

1.2.3 科学研究价值

无人岛相对单一、封闭、少干扰的自然环境和资源体系，使得其保存有较好的历史发展长河的轨迹，如地球形成过程中的地质地貌变化情况，生物进化不同阶段的痕迹或化石等这些都具有重大的科学研究价值[1]。

1.2.4 军事利用价值

海岛所起的军事作用主要由海岛的位置、大小、形态以及在国家政治、经济、军事活动中的地位所决定。部分海岛(多为无人岛)是国家领海的基点，具有重要的政治地位；还有一些海岛由于其所处位置的特殊，成为军事布防的战略要地。

2 韩国无人岛的开发、保护与管理

2.1 韩国无人岛的开发、保护

作为国家领土的重要组成部分，无人岛具有难以估量的经济、社会、政治和军事价值：它们或具有潜在的资源、环境价值，或是天然军事屏障，或是国家领海前沿，因而对无人岛的开发、保护与管理就变得尤为重要。各国在开发其无人岛资源的同时，都很善于结合自身的条件，因地制宜，形成自己独特的风格。20世纪90年代，韩国的海岛开发以污染少效益高的旅游项目居多，1997年韩国把生态旅游确定为主导产业进行培育，海岛的生态保护也越来越受到重视。众所周知的韩国济州岛就将低碳经济作为发展远景，提出“全球环境资本”的口号，推出生态环境评值系列[4]，而韩国在无人岛屿的开发中也传承了这一思想。在无人岛的开发中韩国对于绝对保护和准保护无人岛内私有土地的买入是通过协商来进行的，同时限制对绝对保护或准保护无人岛的开发行为；而可利用无人岛韩国是通过海洋休闲活动产业等，促进可利用无人岛屿开发利用同时增加财政预算的支持，诱导可开发岛屿的开发利用；对于可开发无人岛则主要体现在海岛开发批准权限的确定和完成开发的无人岛的事后管理体制这两个方面。

韩国全罗南道丽水市的海上密密麻麻地分布着310多个无人岛，这些岛屿大都风景优美，人迹罕至，保留着大自然原有的风貌。韩国地方政府和海洋水产部已于2011年着手开发无人岛旅游项目，开发一部分原始岛屿，目的在于吸引中国等国外游客。无人岛的开发方式多种多样。其中，船只容易靠岸、开发条件良好的无人岛将被重点开发。游客可以亲自到岛上参观保持原有风貌的岛屿，也可以体验各种海上娱乐运动。海洋水产部计划用可承载8人的游艇免费接送游客往返于陆地和无人岛之间。

全罗南道新安郡计划将距离新安郡内陆约6 km的沙稚岛(面积为4.7万m2)开发成“中国岛”，另一个无人岛牛洗岛(面积为2.2万m2)将被指定为“亚洲岛”，无人岛开发计划的目的是要将前往首尔或济洲岛的中国等国外游客吸引到新安郡。

另外，韩国其他地方政府也纷纷加入开发无人岛的行列当中。全罗南道高兴郡时好岛(音译)打出了“体验原始时代”的口号，目前正在搭建窝棚；全罗南道新安郡计划将鹿岛(音译)和马木岛(音译)等无人岛打造成拥有家庭酒店和高尔夫球场的“疗养岛”以及拥有康复中心和瑜伽中心等的“瘦身岛”；庆尚南道南海郡计划在木果岛等无人岛上建造生态公园；济洲西归浦市计划在兄弟一岛建造潜水体验场等设施。

为了避免无人岛的开发热潮带来一系列的环境污染问题。韩国海洋水产部对韩国全国2 900多个无人岛中的680多个岛屿进行了实地考察，为保护环境，将其中170多个岛屿指定为禁止开发无人岛，将其余510多个无人岛列为可开发无人岛。另外，2 000多个无人岛则尚未进行实地考察。韩国海洋水产部的一位有关人士表示：“将尽快出台相关开发指导方针政策，以防止地方政府盲目开发无人岛” 。实施无人岛开发与保护，应以实现促进海岛资源合理有序开发利用为目的，同时要牢记生态环境是其开发可持续发展的基础。

2.2 韩国无人岛的管理

2.2.1 无人岛管理的必要性

根据《联合国海洋法公约》，沿海国家为扩大本国的海洋主权而展开激烈的竞争。日本、中国均制定了关于无人岛保护的法律，为应对可能造成的影响及韩日、韩中海洋划界，韩国强化作为海洋主权基础的无人岛屿的作用。此外，为了应对由于地球变暖及大规模围海造田导致的海平面上升，也要求系统的、长期的角度对领海基点进行持续地管理[2]。由于韩国无人岛的管理体制不健全，一方面对于无人岛屿进行系统管理的基础资料不足，缺乏统一管理的基础数据；另一方面因海洋垃圾、不适当采伐，造成无人岛自然景观和生态系统遭到破坏，有必要加强管理，确保无人岛的可持续利用，以维持保护和开发之间的协调和平衡。

2.2.2 关于无人岛屿的立法现状

韩国对海岛开发保护管理的法律规定多体现在海岛的综合立法中，在单行立法模式中既有统一的海岛立法，如《岛屿开发促进法》和《韩国岛屿开发促进法实施令》；又有专门针对一个海岛的立法，如《关于独岛等岛屿地域生态系保护的特别法》。同时，在海岸带的法律中也有管理海岛的规定，如《韩国沿岸管理法》等[5]。对无人岛屿进行管理法律法规主要包括：《关于无人岛屿保护及管理法》《关于国土计划及利用法》《关于独岛等岛屿区域的生态保护法》《自然公园法》《沿岸管理法》《产地管理法》等。《关于无人岛屿保护及管理法》根据管理分类标准将无人岛分为绝对保护、准保护、可以利用、可以开发4类进行管理。

2.2.3 韩国无人岛屿2012管理规划投资计划的内容

投资计划共分4个领域，20个详细课题，包括：① 无人岛屿管理基础建设：无人岛屿管理制度调整；推进尽早完成实态调查；建立综合信息体系；确立及加强管理体系；管理财政确保及人力增强；构建相关机关合作体系。② 各管理类型系统管理：无人岛屿管理类型指定；根据管理方案进行系统管理；对于未登记无人岛屿的管理；恶化生态的恢复及外貌复原；保护无人岛屿内的私有土地购买；推进利用及开发。③ 领海基点无人岛屿特别管理：确立管理体系基础；实态调查及建立数据库；构筑科学系统。④ 教育宣传：实施管理力量增强教育计划；提高认识建立宣传体系；加强自发的无人岛屿管理力量；培育政策研究和教育机关；培育教育机关。投资计划系统地分3个阶段推进：2013年年底前、2014-2017年、2018-2019年，总投资1 367亿韩元(约1.3亿美元)。

2.2.4 韩国无人岛屿2012管理规划的主要内容[2]

(1)整顿无人岛屿管理制度，强化管理体制建设。海洋水产部负责修订相关法律法规，完善对无人岛屿保护和强化管理的法制手段，制定自然休息年制度、日常使用管理制度等；建立无人岛屿管理分配体制，明确海洋水产部、国立海洋调查院、地方海洋港湾厅、海洋警察厅(韩国无人岛保护及管理法实施法令第二十条第一款规定了海洋警察厅、地方海洋港湾厅、国立海洋调查院是无人岛的检察机关[6])、地方自治团体、市民团体的职责；设置无人岛屿管理协议会，协调部门管理，定期进行管理事宜的商讨；鼓励公众参与，建立区域和居民密集型无人岛屿管理体制，加强保护无人岛屿的宣传与教育，通报惩罚破坏行为，奖励保护行为。

(2)早日完成实况调查，构建综合情报体制。确保所有岛屿的陆地考察最晚在2012年年底前完成，将无人岛屿的生态和自然环境，人文环境等实况调查结果资料的数据库化，引入历史管理系统，多部门合作，对所有岛屿进行综合管理。建立门户网站，搭建地方海洋港湾厅和自治团体的信息共享平台，实现官方、民众及时、快捷获得无人岛屿的相关信息。通过门户网站的运行，与国土地理情报院正在构建的岛屿情报系统结合，至2013年建立国家无人岛屿信息系统(无人岛屿综合情报系统经营管理指南)。

(3)制定无人岛屿管理类型的标准。确立合理的管理类型指定基本原则，包括制定的先后顺序和细节原则，确定与无人岛实情相符的管理类型。积极组织相关行政部门的收集利害当事人的意见，确保无人岛屿管理政策的民主性和实效性。

(4)制订不同模式的管理方案。绝对保护无人岛屿的基本管理方案，包括事前预防的无人岛屿管理、根据自然环境、生态界的隔年计划实施监控、居民和地域密集型保护、管理体制的确立；准保护无人岛屿的基本管理方案，包括行为限制管理、强化管理和相关机关的协作、根据自然环境、生态界的隔年计划实施监控；可利用无人岛屿的基本管理方案，包括海洋休闲活动和探访生态体验等推进、国库对地方可利用岛屿保护设施的支持；可开发无人岛屿的基本管理方案，包括对岛屿开发批准权限的确定和完成开发的无人岛屿的事后管理体制等。

(5)未登录无人岛屿的管理。通过实况调查，根据《国有财产法》对新发现的岛屿命名并进行国有化以及登录在地籍公簿上，对错误的登记信息予以更正。国土地理情报院，国立海洋调查院等拥有无人岛屿相关的卫星资料的机关，要协助错误岛屿信息的更正。

(6)对受损害的无人岛屿实施生态修复。通过实况调查，构建关于无人岛屿的生态界、受损现状类型和原因的数据库数据，进行系统化管理。强化无人岛屿管理模式，利用监察和教育宣传防止损害强化事前的活动，使环境负荷最小化。对领海基线无人岛屿的现状进行定期检查和修复。

(7)确保和保障无人岛屿的管理经费和人力。无人岛屿的保护和被破坏岛屿的复原等需要大量财政支持，因而要扩大用于无人岛屿管理的持续性预算。另外，无人岛屿数量很多，分布在各个地方，所以对无人岛屿进行管理和监视的范围很大，一定要确保进行管理的人力。

2.2.5 海岛主权争端

根据《联合国海洋法公约》规定：一个岛礁的主权归属可以决定这个岛周围以200 n mile为半径的海域的主权和主权权益的归属；一个能维持人类居住或者其本身的经济生活的岛屿可以拥有43万km2的专属经济区及该区域内的生物和非生物资源，从这个意义上讲，维护海岛安全就是维护海洋国土的安全。这就使一些小岛身价倍增，尤其是那些远离大陆，资源十分匮乏，又是不毛之地，人类难以立足的小岛、小礁更是如此[7]。

目前，一些远离陆地岛礁的主权争端已成为国际“热点”问题。例如：韩国与日本的独岛(日本称竹岛)(0.187 km2)之争。

3 我国无人岛开发的现状、对策及借鉴

3.1 我国无人岛开发保护的现状

相较于韩国而言，我国无人岛的开发保护建设也在积极推进中。我国无人岛众多，占海岛总数的94%，面积为海岛总面积的2%。无人岛多数远离大陆、交通不便、面积狭小、资源单一，生产和生活条件艰苦。从战略意义上看，它们是我国海洋可持续发展的重要基地。长期以来，我国无人岛处于无人管理状态，存在很多问题：有些岛屿资源、环境遭受破坏；有些海岛主权难以有效维护；有些海岛因自然和人为因素已经或正在消失。

3.2 我国采取的对策

针对上述存在的问题，加强无人岛的开发、保护及管理已经刻不容缓。依据2010年3月实施的《中华人民共和国海岛保护法》，我国出台了一系列配套政策、制度和标准，初步构建起了比较完善的无人岛管理政策体系。2011年4月，我国无人岛开发利用工程建设正式启动，国家海洋局公布了首批176个开发利用无居民海岛名单，这些海岛涉及8个省(自治区)，其中辽宁11个、山东5个、江苏2个、浙江31个、福建50个、广东60个、广西11个、海南6个，其开发利用的主导用途涉及旅游娱乐、交通运输、工业、仓储、渔业、农林牧业、可再生能源、城乡建设、公共服务等多个领域。为推进无人岛的合理开发利用，规范无人岛使用秩序，2011年8月，国家海洋局出台了《无居民海岛保护和利用指导意见》和《无居民海岛用岛区块划分意见》。随着我国管理政策的逐步完善，这为无人岛开发保护提供了巨大的发展空间，有力地推动了无人岛资源和环境的开发利用，同时强化了对一些面临严重生态环境威胁海岛的保护性修复工作(表1)。

表1 关于无居民海岛的管理政策

资料来源：国家海洋局《2010年海岛管理公报》.

3.3 对我国的借鉴

3.3.1 管理区域划分，建立岛屿综合情报信息管理系统

在有关无人岛开发、保护及管理过程中，我国应加大资金和人力的投入，采取分级分类综合管理方式进行无人岛的管理，同时积极进行海岛调查，摸清我国的海岛情况。据报道，迄今为止中国仅在20世纪80年代开展过全国范围的、较为系统的海岛调查。随着改革开放深入，海洋经济快速发展，海岛资源生态、开发利用情况等发生了巨大的变化，但调查研究工作却没能跟上经济发展[10]。因此应开展海岛综合调查，建立海岛数据库。

3.3.2 能源开发政策的制定

海岛的开发需要持久的能源供应，因此要大力发展新能源产业。韩国济州岛基于《韩国新能源和可再生能源基本计划》确定了能源发展计划，对新能源发展给予各项鼓励，包括：对新能源及可再生能源基础设施建设的贷款支持、税收补贴、对新能源企业的支持、对新能源消费的支持等[11]，我国在海岛开发过程中也应结合海岛自身特点，制定相应的能源开发政策，包括鼓励开发利用海岛及周边风能、温差能、波浪能、太阳能等新能源及可再生能源。

3.3.3 突出特色开发海岛资源

海岛资源的开发，应因地制宜，形成自己的风格，突出自己的特点，韩国无人岛的开发中有疗养岛，瘦身岛，生态岛等就是体现了这一点。我国在无人岛的开发中，可以借鉴韩国无人岛开发的成功经验，注重开发的特色和模式。海岛资源的开发不可避免的对海岛脆弱的资源与环境基础产生压力，甚至是破坏并反过来影响到海岛资源开发的健康，因而在海岛资源开发过程中应注重海岛的生态保护，以实现海岛资源的可持续发展。当然开发利用无人岛，除了关注生态开发岛屿外，还应该注重利用岛屿价值来开发海岛(如，美国的帕迈拉礁因其具有的极高科研价值而成为美国的科研工程基地)。

3.3.4 加大开发保护的政策扶持力度

目前，无人岛的自然条件普遍差，无人岛的分散性使得相互联系困难，基础设施不能共享，再加上交通不便，这些都给开发活动带来了较大的困难。如今海水淡化，风力发电以及卫星通信技术已成为可能，但所需资金依然巨大。这些都需要加大对无人岛开发利用与保护的政策扶持力度，同时制定相关的开发优惠政策，以维护开发者的利益，使国家和个人都受益。

3.3.5 对有争议海岛采取“主动作为”的原则

在对待周边海域有争议的岛屿问题上，韩国采取了“主动作为”的原则，使与之有争议的邻国在某种程度上处于被动的局面。而我国的黄海、东海、南海均有岛礁被周边一些国家非法侵占，某种程度上失去对相关岛屿及附近海区的控制权，对这些无人岛的开发、保护、管理不仅是经济问题，已关系到我国的海洋权益，更应受到重点关注。对于海岛主权争端问题的解决，除采用司法途径外，对有争议海岛采取“主动作为”的原则是紧迫和必要的。

[1] 刘容子，齐连明，王忠，等.我国无居民海岛价值体系研究[M].北京：海洋出版社，2006.

[2] 韩国海洋水产部，韩国周边无人岛屿管理战略规划[Z].2010.

[3] 国家海洋局.中国海洋21世纪议程[R].北京：海洋出版社，1996.

[4] 郑玮娜.国内外专家：低碳方式是海岛旅游可持续发展的趋势[EB/OL].(2010-11-04)[2015-02-10]. http://news.xinhuanet.com/society/2010-11/04/c_13590747.htm.

[5] 宋婷，朱晓燕.国外海岛生态环境保护法律对我国的启示[J].海洋开发与管理，2005，22(3)：14.

[6] 韩国海洋水产部.韩国无人岛保护及管理法实施法令[Z].2013.

[7] 林河山，廖连招.从海岛的战略地位谈海岛生态环境保护的必要性[J].海洋开发与管理，2010，27(1)：5-6.

[8] 谢毅哲.韩国夺回独岛风云录[EB/OL].(2010-09-22)[2015-02-12].http://news.xinhuanet.com/world/2010-09/22/c_12597001.htm.

[9] 韩国在韩日争议岛屿建民宅 抗倭名将后人保平安[EB/OL].(2011-08-05)[2015-02-12] .http://news.xinmin.cn/rollnews/2011/08/05/11632971.html.

[10] 许雪毅.海洋局局长：中国海岛“家底”将于2011年公布[EB/OL].(2011-03-11)[2015-02-13].http://www.gov.cn/jrzg/2011-03/11/content_1822745.htm.

[11] PARK Y C，KIM D S，HUH J C，et al. New and renewable energy policies of Jeju Island in Korea[Z]. World Renewable Energy Congress 2011 May 8-13，Linkoping，Sweden.

国家海洋局第一海洋研究所基本科研业务费专项基金项目“中韩海洋功能区选划政策及技术方法比较研究(2015019)”及“中韩海洋功能区选划政策及技术方法比较研究(2014019)”.

D931.3；D912.6；P7

A

1005-9857(2015)10-0030-05