我国工业用地与居住用地的合理比价估算

曹清峰　王家庭

[内容摘要]文章基于2003-2012年我国35个大中城市的面板数据，通过估计工业生产函数得到工业用地的年租金，进一步利用租金现值法得到工业用地的年均衡价格，在此基础上对我国城市工业用地与居住用地的合理比价进行了估算。研究表明：2003-2012年我国城市工业用地与居住用地实际比价为0.17，而测算得到的合理比价为0.43，整体上我国工业地价以被低估为主。工业用地与居住用地合理比价和实际比价形成了明显的“剪刀差”，且其差值在近年来呈扩大趋势，工业地价被低估的现象不断加剧。从区域差异来看，东部地区城市工业用地与居住用地比价的不合理程度最高，中部地区次之，西部地区最低。最后，本文针对如何构建工业用地与居住用地合理比价机制提出了相应政策建议。

[关键词]工业地价；居住地价；租金现值；合理比价

一、引言

2013年党的十八届三中全会决定明确提出，要“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格”。这一决定的背后主要反映了多年来我国工业用地出让的扭曲和未来改革的重点。2014年3月发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中也再次重申了这一改革方向。

从土地出让政策上看，自2003年起我国居住和商业用地开始采用招标、拍卖和挂牌等市场化运作方式出让，而工业用地长期采用非市场化方式出让，直到2006年国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》，才明确规定“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准”。同时，现实中地方政府基于招商引资的需要，往往通过低价甚至零地价、负地价出让工业用地。这使得长期来我国工业地价明显低于其市场价值，工业用地与居住用地的比价过低。以我国35个大中城市为例，2003-2012年平均工业地价为598元/平方米，而同期平均居住地价为3556元/平方米，工业地价仅为居住地价的17%。

与发达国家相比，我国工业用地价格形成机制具有自身特点。首先，我国土地交易一级市场由政府垄断，因此地方政府在土地市场中发挥了非常大的作用。蔡军和陈飞等对1991-2008年我国城市居住与工业用地比例进行了统计分析，发现用地出让制度改革、政绩考核及现有的税收体制导致地方政府2002年之后的供地偏好转变，产生了低价、超量供应工业用地与高价、缩量供应居住用地的供地倾向，致使我国城市工业与居住用地供应出现结构性失衡。王家庭和曹清峰等从产业集聚和政府作用两个角度研究了工业地价的影响因素，发现在2006年工业用地出让制度改革之后，市场土地总供给才对工业地价有显著影响，这意味着在此之前由政府主导的划拨等非市场转让方式在工业用地市场上起了主导作用。其次，在我国地方官员“晋升竞标赛”治理模式下，地方政府往往以压低工业地价的方式来换取产业的迁入。吴宇哲利用博弈论分析了我国低工业地价的形成机制，认为区域间的政策博弈导致了我国低工业地价的形成。王贺嘉和宗庆庆等的实证研究表明，片面追求经济增长的地方政府在地区博弈中存在一个“竞次到底”的占优策略，在该占优策略下地方政府都没有激励去改变策略，从而导致工业地价长期保持在较低水平上。

另外，国外由于工业用地市场化程度高，大都研究土地不同特征因素对工业地价的影响。如Ambrose采用特征价格模型检验土地本身的物理特性和区位特点对工业用地价格的影响。类似地，Kowalskiand Paraskevopoulos以Detroit（美国）为样本分别检验了与空间和时间相关的变量对工业用地价格的影响。Lockwood and Rutherford则采用结构方程模型来处理影响因素，发现在1987-1991年Dallas工业不动产的价格主要与当地市场潜力、不动产本身属性和区位有关。Thompson and Tsolacos的研究则表明土地价值在决定工业用地价格时有重要的影响。此外，也有学者从环境污染对工业地价的影响这一角度展开了研究。

从目前来看，我国工业土地市场存在的问题主要是由于市场化程度较低而导致的地价水平过低的问题。由于我国居住和商业用地早在2003年便已经实行招拍挂方式出让，目前其价格已经基本反映了市场的均衡价格，所以对我国工业用地与居住用地合理比价的估算主要集中在对工业用地合理价格的估算。但目前国内在该方面以定性分析为主，缺乏相应的定量研究。因此，本文试图利用2003-2012年我国35个大中城市的面板数据，通过对工业用地价格的估算，形成对我国城市工业和居住地价合理比价的定量标准，以期为相关政策实践提供理论依据。

二、工业用地与居住用地合理比价测算的基本框架

我国城市土地市场可分为一级土地市场和二级土地市场。一级土地市场主要指土地使用权的出让市场，交易双方为作为土地所有者的国家与不同土地使用权主体；二级市场主要指土地使用权的流转市场。目前一般认为我国土地交易的二级市场是一个相对完善的市场，而一级市场的市场化程度较低。本文所研究的工业用地与居住用地的比价针对的是一级土地市场而言，因此，本文所测算的工业用地与居住用地的合理比价主要指工业用地与居住用地一级交易市场均衡价格的比值。

我国工业用地与居住用地交易的市场化程度存在很大差异，居住用地交易的市场化程度要高于工业用地市场。我国居住用地在2003年便已经采用招标、拍卖和挂牌等市场化方式出让，而直到2006年后工业用地才采用招标、拍卖和挂牌的方式来出让。由于本文的样本期为2003-2012年，因此，假定2003年之后居住用地价格基本上反映了其市场均衡价格。

此外，注意到尽管2006年后工业用地也已经采用招标、拍卖和挂牌的方式来出让，但现实中地方政府仍然存在低价达成交易的动机。基于稳健性的考虑，本文假定在整个样本期内工业地价都没有充分反映市场均衡价格。另外，从现实中我国工业用地与居住用地的比价变化来看，以35个大中城市的平均水平为例，2003-2012年工业用地与居住用地比价一直处于下降阶段，其中2003-2006年工业与居住用地的平均比价为0.4，而2007-2012年则下降为0.2，可以发现2006年后工业用地出让方式的改革也没有减缓这一趋势，本文假定在整个样本期内工业地价都没有反映其市场均衡价格。endprint

土地作为一项长期资产，其价格可以表示为多期租金的现值：

本文样本为2003-2012年我国35个大中城市的面板数据，在实证模型变量选取上，Y用各城市规模以上企业工业总产值（2000年不变价格）来衡量，K用各城市规模以上工业企业固定资产净值来表示，L用各城市规模以上工业企业年均从业人员来表示，H用各城市就业人口的受教育年限表示，Land用各城市工业用地面积来表示，C为各城市规模以上工业企业的总生产成本，根据数据的可得性，本文利用各城市规模以上工业企业的总产值减利润总额来近似衡量。样本数据来源于2004-2013年《中国城市统计年鉴》、《中国城市建设统计年鉴》以及《中国人口统计年鉴》。此外，在估计式（7）时，为了控制截面异质性以及随时间变化的技术进步因素，本文同时引入了时间和截面双固定效应。

最后，根据式（7）的估计结果可以得到α和β的值，在此基础上由γ=1-α-β及式（4）可得到工业用地的年租金，并根据式（1）得到工业用地的均衡价格。

三、测算结果及分析

我们对生产函数式（5）进行估计，结果如表1所示。表1显示模型估计参数都是统计显著的，根据估计结果可以得到α=0.51，β=0.47，在此基础上可得γ=0.02。因此，根据式（4）可以得到每年的均衡地租r，并进一步根据式（1）得到工业用地的均衡价格。由此我们可以计算工业用地与居住用地的合理比价。

（一）工业用地与居住用地合理比价的测算结果

在得到工业用地的市场均衡价格后，通过计算工业用地均衡价格与居住用地均衡价格的比值可以得到工业用地与居住用地的合理比价。表2报告了35个大中城市的测算结果。从表2可见，多年来我国工业与居住用地的平均合理比价为0.43，即从平均意义上而言，工业用地的均衡价格约占居住用地均衡价格的43%。与此相对，同期我国实际工业地价约占实际居住地价的17%，合理工业地价是实际地价的2.5倍，表明整体上我国工业地价仍然被大大低估了。

此外，由于不同城市产业结构上的差异，其工业用地与居住用地的合理比价也存在较大差异。就样本期内的平均水平而言，工业型城市工业用地与居住用地的比价要明显高于非工业型城市。例如，天津、石家庄、沈阳、青岛、西宁等城市的比价都高于0.6，而北京、上海、南京等城市的比价都低于0.2。在工业发达的城市，由于工业用地对产出贡献的绝对量较高，因此工业用地的均衡价格也会较高，该测算结果与理论基本上是相符的。

从图1不同城市工业用地与居住用地合理比价2003-2012年的样本均值来看，工业用地与居住用地的合理比价处于0.2以下的城市有北京、上海、南京、成都、厦门和贵阳6个城市，合理比价处于0.2-0.4的城市有哈尔滨、广州、宁波、西安、昆明、福州、重庆、郑州、合肥、太原、深圳和南昌12个城市，合理比价处于0.4-0.6的城市有济南、呼和浩特、杭州、南宁、乌鲁木齐、兰州、武汉、长春和长沙9个城市，合理比价高于0.6的城市有银川、大连、石家庄、海口、天津、西宁、青岛和沈阳8个城市。从区域差异来看，东部地区城市工业用地与居住用地的合理比价为0.44，中部地区为0.42，西部地区为0.43，可以发现不同区域间工业用地与居住用地的合理比价基本一致，差异很小。

（二）不同城市工业用地与居住用地比价的合理程度分析

图2报告了按照2003-2012年均值衡量的35个大中城市工业用地与居住用地的合理比价与实际比价。可以发现，目前绝大多数城市工业和居住用地实际比价要低于其合理比价，这意味着目前我国工业地价主要是以被低估为主，这与长期以来我国工业用地交易市场的市场化程度较低以及地方政府为谋求产业发展利用低工业地价方式招商引资有关。

另外，不同城市工业用地与居住用地实际比价与合理比价的偏离程度存在较大差异。具体来看：南京、成都、呼和浩特、太原、北京、昆明、上海、贵阳、重庆、郑州、哈尔滨和济南这12个城市工业用地与居住用地的实际比价高于其合理比价或不低于其合理比价的10%；乌鲁木齐、兰州、西宁、西安、南宁、武汉和银川7个城市的实际比价低于合理比价的20%-30%；石家庄、广州、厦门、深圳、宁波、南昌、大连、海口、合肥和长沙这10个城市的实际比价低于其合理比价的30%-50%；最后，长春、福州、天津、青岛、沈阳和杭州这6个城市实际比价低于其合理比价超过50%。

从时间变化趋势来看，图3显示了35个大中城市年平均衡量的工业用地与居住用地合理比价和实际比价的年度变化情况。从实际比价的变化来看，2003-2012年一直处于下降趋势，特别是2007年后受国际金融危机的影响，尽管在同一时期我国对工业用地的出让制度进行了改革，但整体上工业用地与居住用地的实际比价仍然处于下降趋势。

从工业用地与居住用地合理比价的变化趋势来看，其变动趋势与实际比价的变动基本一致。但总的来看，工业用地与居住用地的合理比价与实际比价形成了一个明显的“剪刀差”，而且该“剪刀差”在近年来呈不断扩大的趋势。尽管2006年后国务院已规定工业用地必须采用招标、拍卖和挂牌方式出让，但图3表明2006年之后工业用地被低估的程度仍然呈增大趋势，这表明现实中地方政府并充分落实该项政策。正如王贺嘉和宗庆庆等研究表明的，即使有硬性的制度规定，但地方政府仍然会有充足的动机以低价达成工业用地交易。

为更加全面地了解不同城市工业用地与居住用地比介的合理程度，本文进一步构建如下指标：

式中，R_实际比价为工业与居住用地的实际比价，R_合理比价为本文测算得到的工业与居住用地的合理比价。因此，比值越大，表明工业用地价格被低估的程度越小（由于我国工业地价以被低估为主，因此本文主要从工业地价是否被低估的角度展开研究，R≥1表明工业地价未被低估），越接近于合理水平。表3报告了代表性年份R的计算结果。endprint

表3的结果显示，不同城市工业用地与居住用地比价合理程度的变化趋势是不一致的，比值呈明显上升趋势的有北京、宁波、厦门、深圳和海口4个城市，其余绝大多数城市都呈下降趋势，这表明在2003-2012年绝大多数城市工业与居住用地比价向不合理方向发展，工业地价被低估的情况存在加剧的趋势。根据2003-2012年均值的大小，本文进一步将不同城市工业用地与居住用地的比价分为合理、较合理、较不合理、不合理四类。结果如表4所示。

从表4可以看出，工业用地与居住用地比价属于合理类别的城市主要包括呼和浩特、南京等11个城市，其中属于东部地区的城市4个，中部地区城市3个，西部地区城市4个，不同区域间的分布较为均衡。其次，属于较合理类别的城市有7个，其中东部地区城市有2个，中部地区城市有2个，西部地区城市有3个，区域间的分布同样比较均衡。总的来看，工业和居住地价属于合理和较合理的城市总数为18个，占所有城市的51%，且城市分布不存在明显的区域差异。

另外，属于较不合理类别的城市有7个，其中东部地区城市有4个，中部地区城市有2个，西部地区城市有1个，东部地区城市占了主要部分。最后，属于不合理类别的城市有10个，其中东部地区城市有7个，中部地区城市有3个，无西部地区城市。总的来看，在工业和居住地价属于较不合理和不合理类别的城市中，东部地区城市占到了65%，中部地区占到了29%，西部地区城市占了6%。因此，东部地区城市工业用地与居住用地比价较不合理或不合理的程度最高，中部地区次之，西部地区最小，表现出了明显的区域差异。

造成这种区域差异的原因在很大程度上是由于经济发达地区的地方政府在招商引资上的竞争更激烈，地方政府有更充分的动机低价出让工业用地，这往往与较低的土地市场化水平联系在一起。现有实证研究也反映出了类似事实，如钱忠好、牟燕的实证研究表明，在一级土地市场上中部地区的市场化水平便高于东部和西部地区，也存在明显的区域差异。

四、结论与建议

本文基于2003-2012年我国35个大中城市的面板数据，通过估计工业生产函数得到工业用地的年租金，进一步利用租金现值法得到工业用地的年均衡价格，在此基础上对我国城市工业用地与居住用地的合理比价进行了估算。研究表明：（1）2003-2012年我国城市工业用地与居住用地平均实际比价为0.17，而测算得到的平均合理比价为0.43，工业地价被明显低估。（2）工业用地与居住用地合理比价与实际比价形成了明显的“剪刀差”，且其差值在近年来呈扩大趋势，工业地价被低估的现象正不断加剧。（3）从不同城市工业用地与居住用地比价的合理程度来看，比价属于合理和较合理的城市与比价属于较不合理和不合理的城市各约占50%；但在工业用地与居住用地比价属于较不合理和不合理类型的城市中东部地区城市占了主要部分（65%），中部地区次之（29%），西部地区最少（9%），而比价属于合理和较合理类型的城市中没有表现出明显的区域差异。因此，东部地区城市工业用地与居住用地比价的不合理程度最高，中部地区次之，西部地区最低。

工业用地价格偏低会造成工业用地集约化利用水平偏低、耕地资源的浪费等一系列问题。因此，为了形成工业用地与居住用地的合理比价机制，本文提出建议：

1 进一步提高工业用地出让的市场化程度。本文研究发现，相对于工业地价的均衡价格，我国工业地价平均被低估约60%。由于在充分竞争的情况下，工业用地的市场交易价格最接近其均衡价格，因此，目前地方政府应该进一步加强工业用地出让市场建设，提高工业用地出让的市场化水平。具体而言，地方政府应严格按照国家规定采用招标、拍卖和挂牌方式进行工业用地出让，在出让价格上，不能低于国家规定的工业用地最低价格标准。同时，建立工业用地信息公开制度，促进工业用地交易的公开、公正和公平，建立完善的内外和社会监督机制，避免工业用地交易中的暗箱操作。

2 规范地方政府在工业用地市场上的行为。本文测算表明，近年来我国工业用地与居住用地实际比价相对于其合理比价的“剪刀差”呈扩大趋势，产生这种问题的原因在于我国地方政府普遍存在通过压低工业地价换取经济发展的行为，在不同地方政府竞相采用低工业地价策略时，非常容易形成“囚徒困境”，从而导致工业地价长期低于其合理水平。在这种情况下，即使中央政府对工业用地出让方式进行了制度性的强制规定，地方政府也有背离制度规定低价达成工业用地交易的动机。因此，建立工业用地与居住用地的合理比价机制以加强对土地市场监督、规范土地交易行为外，还应该重新审视目前行政管理考核制度，减轻地方政府压低工业用地出让价格的内生冲动。

3 完善土地利用规划，规范土地征用的法律法规。首先，地方政府应科学地编制年度工业用地供应计划，合理确定城市土地利用规模和布局，有效保护和合理开发利用土地资源，避免“政绩性”对土地市场的影响。其次，现实中与我国低工业地价直接相关的地方政府在土地征收过程中采用违规手段压低土地征用价格。因此，必须进一步规范征地的相关法律法规，加大对违法、违规征地行为的查处力度，避免政府滥用征地权，按照合理标准来补偿失地农民，从成本上约束工业用地交易价格。

责任编辑：张友树endprint