长三角地区环境污染责任保险试点现状及完善研究

□陈 姣 林 强

华东政法大学



长三角地区环境污染责任保险试点现状及完善研究

□陈 姣 林 强

华东政法大学

一、选题

(一)选题背景

《国务院关于保险业改革发展的若干意见》(国发〔2006〕23号)、《关于环境污染责任保险工作的指导意见》(环发〔2007〕189号)等文件提出了环境污染责任保险(以下简称“环责险”)的试点要求、指导原则和工作目标等。

为了进一步推进环责险参与环境污染治理，2013年1月21日，环境保护部又联合中国保监会发布《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》(环发〔2013〕10号)，明确在特定类型的企业范围内试点环境污染强制责任保险，并就环境污染强制责任保险条款、投保前的环境风险评估和投保程序以及信息公开等方面作出强制性规定。此后，我国的环责险获得较大发展。截至目前，我国环责险试点省、市、自治区已经达到28个，投保企业累计达2.4万家次，提供风险保障568亿元(刘秀凤，2014)。

正是基于以上背景，笔者认识到有必要对我国环境污染责任保险的实施现状做调查研究，梳理发展过程中保险监管机构、保险公司和参保企业等各方遇到的困难，以提出针对性建议，有效地推进环责险的发展。

(二)选题对象

2014年6月，环境保护部发布的《2013年中国环境状况公报》显示：长江、黄河等10大水系的国控断面中，9%的断面为劣五类水质；全国9个重要海湾中，北部湾水质优，长江口、杭州湾、闽江口和珠江口的水质极差。空气质量方面，京津冀、珠三角以及长三角三大重点区域的所有城市中，仅有舟山六项污染物指标全部达标；污染较重的区域主要为长三角区域、京津冀及周边地区和东北部分地区。

此外，原国家环保总局副局长潘岳曾表示，“目前我国已进入环境污染事故高发期。7555个大型重化工业项目中，81%设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域；45%为重大风险源，相应的防范存在缺陷，导致污染事故频发，危害公众健康和社会稳定。”

从以上《2013年中国环境状况公报》和原国家环保总局官员所述内容可以看出，长三角地区作为我国环境状况的一个缩影，环境污染较为严重，潜在的环境风险状况令人担忧。

正是基于这样的现状，对长三角地区的环境污染责任保险实施情况作调研，发掘实施过程中的问题和困难。而无锡市、上海市作为长三角地区的龙头，对其环境污染责任保险在预防和治理环境污染中发挥的作用和遇到问题的探索和研究对于推进长三角地区环责险发展具有积极的意义。

(三)试图解决的问题

1.长三角地区环责险遇到的瓶颈

环责险已在长三角地区多省市推行，其中不乏试点效果良好的省市。但试点过程中产生的诸多问题严重制约了环责险在未来环境污染治理和减少环境污染事故中发挥应有的作用。

2.长三角地区环责险发展模式问题

以长三角地区环责险试点情况最好的无锡市、上海市为例，可以准确地把握长三角地区环责险的发展状况。在此基础上，结合长三角地区的经济、社会等各方面实际，提出适合长三角地区发展的环责险发展模式。

二、长三角地区环责险试点现状

通过访谈、实地调研等多种形式，笔者对无锡市和上海市的环责险试点情况有了较全面的掌握。以下分别对无锡市和上海市环责险试点现状作具体分析。

(一)无锡市环责险的试点现状及模式分析

无锡市以市环保局、保险行业协会、保险公司、参保企业以及风险评估的第三方等主体共同参与，形成了被媒体称为“绿色保险突围之路”的无锡环责险发展模式。

1.无锡市环责险试点的运行模式(见图1)

(1)政府及行业协会的职责

及时出台各项政策, 加强宣传、沟通，责任到人。主要出台了《关于推进环境污染责任保险试点工作的意见》(苏环办〔2010〕4号)、《无锡市环境污染责任保险实施意见》(锡政办发〔2011〕48号)等政策，规定了无锡市环责险的实施方案，并从2010年开始将环责险工作列入《市长环保工作目标任务书》，把试点任务分解到无锡各市(县)、区，向参保企业发布《环境污染责任保险意见征询函》和《致绿色保险试点企业法人的公开信》，调查参保企业对环责险试点的意见。

(2)保险公司的职责

第一，获取环责险的承保资质。参与政府环责险采购项目的公开招投标，获取环责险的承保资质。

第二，风险管理与服务。在环责险合同履行期间，首席承保人自行或者委托相关机构组织专家为投保企业免费提供每年不少于1次的环境风险管理与服务，每年组织2次防灾防损专业培训。

第三，实行预付赔款制度。在保险合同期间，投保企业发生环境污染事故，保险公司应及时组织专家人员对事故现场进行损害评估，实行预付赔款制度。

(3)投保企业的职责

第一，配合环境风险评估和损害评估，接受环境风险管理与防范培训。根据环境风险评估机构提出的环境风险整改意见，及时改进存在环境风险的环节，做到风险事前预防。

第二，及时投保环责险。依据规定，及时向具有承保资质的保险公司投保环责险。

(4)第三方评估专家组的职责

引入专业的评估人员组成评估机构，是无锡模式的一个特色。对参保企业在投保前、投保中和损害发生时进行评估，确定相应的环境风险等级。

在保险合同期间，免费为企业提供每年不少于1次的环境风险管理与服务、每年2次的防灾防损专业培训。服务和培训结束后，形成评估报告，向企业提出环境风险防范建议。

2.无锡市环责险试点取得的成效

在以上各方的配合下，无锡市环责险从2009年实施至今，参保企业已达1200多家，累计承担风险21亿元，保费收入3600多万元。

截至2014年3月，专家组累计对无锡市1800多家企业进行环境风险评估，出具评估报告1800余份，帮助企业排查较大环境污染安全隐患1318个，发现相关环境风险问题7285个，提出环境安全整改建议6500多条，为企业提供风险防范和培训3000多人次。

3.结论

(1)主要优点

第一，提供补贴、绿色信贷等政策扶持。无锡市从征收的排污费中安排一定数量的资金，给予参保企业一定比例的补贴， 优先

图1 无锡市环责险运行模式图

解决参保企业为完成风险整改而申报污染防治的资金。

第二，实行预付赔款制度，建立环责险重大事故专项资金。由于企业环境污染造成的损害范围一般较大，因此实行预付赔款制度可有效履行保险赔偿责任。此外， 对于重大或者突发性的企业污染事故，则通过环责险共保体负责筹集一定的资金，建立环责险重大事故专项资金，使受害人得到及时有效的赔偿，化解潜在社会风险。

第三，组建专家组，在环责险的承保前、承保中以及事故发生时作为第三方评估机构。无锡市通过保险公司聘请高校教师或保险公估公司的人员参与承保前环境风险评估。在保险合同保障期间，保险公司定期组织专家组对参保企业进行环境风险管理、风险防范培训，并出具专门报告，向企业和保险公司提出针对性的环境风险整改意见。

由于没有统一的损害评定标准，当企业环境污染事故发生时，当事人双方都无法确认损害结果。无锡市通过在事后引入第三方专家组进行损害评估，在一定程度上解决了损失数额的确定问题。

(2)主要不足

第一，未建立重大环境污染事故应急协调机制。虽然现有处理机制能解决日常环境污染事故产生的风险，但应对重大或突发性的环境污染事故时仍显不足。

第二，未建立起环境风险数据库。环境风险数据库的建立，能有效解决环责险费率确定的问题，能有效掌握参保企业的环境风险状况，减少保险公司承保成本，亦能及时识别环境风险，减少事故发生，实现环责险的最终目的。

(二)上海市环责险的试点现状及模式分析

结合上海的实际情况，上海开发了危险化学品安全责任保险(以下简称“危化险”)和内河船舶污染责任保险(以下简称“内河船舶险”)，将环境污染风险纳入保险的保障范围。

1.上海市环责险试点的运行模式(见图2)

(1)政府部门的职责

第一，制定相关法规政策。出台了《关于本市开展危险化学品安全责任保险试点工作实施意见》(沪金融办〔2008〕4号)和《关于本市全面推广危险化学品安全责任保险工作的通知》(沪安监管危化〔2012〕131号)等。

第二，成立试点工作领导小组，加强宣传。为了更好地推广危化险，发挥其参与社会管理的功能，上海市成立危化险试点工作领导小组。同时，由上海市安监局负责召开危险化学品从业单位参保动员大会、逐家发放告知书、设立集中投保点、开设咨询热线等，及时宣传危化险和内河船舶险的相关信息。

第三，筛选并确定保险承保的共保体。2011年，确定由安信农险主承保，太保财险上海分公司、人保财险上海分公司和平安财险上海分公司参与的联合共保体。同年，上海市确定内河船舶险由上海环亚保险经纪有限公司作为保险顾问，太保航运保险事业营运中心为主承保人，人保财险上海分公司等参与的联合共保体。

第四，委托专家进行承保前评估。由于危化险的高风险性以及风险不易分散的特点，上海市安监局委托相关专家对危险化学品企业进行承保前的安全评估，并由上海市安监局对评估情况组织抽查，确保评估质量。

(2)保险公司的职责

第一，根据安全评估结果进行承保。根据上海市安监局等部门对投保企业的环境风险评估结果，结合投保企业的安全现状，确定保险费率，承保通过评估的投保企业。

第二，加强防灾防损检查，预防环境污染事故发生。上海保监局要求承保公司从投保企业保费中提取一定比例的费用，用于定期防灾防损检查及开展专业培训和宣传教育。

第三，设定预付赔款制度，及时理赔和续保。在环境事故发生后，保险公司先预付一定比例的赔款，帮助企业及时处理事故，恢复正常生产。根据企业前一次投保期间的运行状况，在投保企业续保时对其保险费率实行上下浮动10%，最高累计浮动30%。

(3)投保企业的职责

在上海的危化险和内河船舶险中，投保企业除了签订保险合同、缴纳保费、事故发生后配合理赔外，还需要接受培训和宣传教育等。

2．上海市环责险试点取得的成效

上海市自2011年推行环境污染责任保险机制以来，得到了社会的积极响应，运行较为平稳。截至2013年9月底，危化险累计签发保单6807张，5551家次投保，保费收入5219万元，提供保额242.4亿元，支付赔款413.48万元；内河船舶险累计签订保单50119张，保费收入590万元，累计承保吨数1104亿吨，累计保额502.25亿元。

3.结论

(1)主要优点

第一，结合上海发展实际，创新保险险种。上海切实分析产业结构、发展现状以及亟需保障的行业风险，创新危化险，有效地化解了危险化学品生产、存储、运输以及终端处置的企业经营全流程环境风险，实现环责险发展目的。

第二，以联合共保体的承保形式，充分发挥保险经纪公司在组建共保体中的作用。

不论是危化险，还是内河船舶险，上海从一开始就采取多家保险公司组成联合共保体的承保模式，充分分散风险。在2011年推出内河船舶险时，注重发挥保险经纪公司在组建共保体中的作用，为内河船舶险发展提供扎实的参与主体。

(2)主要不足

第一，在专家评估小组的选定上忽视了保险公司的作用。事前投保企业的风险评估，对于保险公司承保来说尤为重要。而这一重要的环节，由上海市安监局直接主导并最终监督，这不利于充分调动保险公司进行风险评估的积极性。

第二，未充分认知风险评估和防控作用， 未充分发挥专家评估小组的作用。对于投保企业的风险控制，并不仅仅是在事前的投保检查，还应当在承保期间企业的日常运行中加以检查与预防。事中的环境风险管理对于企业规避环境风险，防止发生环境污染事故，则更为有效和直接，而上海在这一点上尚有不足之处。

三、长三角地区环责险发展过程中的障碍

除了上述无锡市和上海市两地环责险发展的不足之外，长三角地区环责险在发展过程中存在诸多共通性的障碍，主要有以下几方面：

(一)法律法规障碍

1.缺乏高位阶、强制推行环责险的法律支撑

图2 上海市环责险运行模式图

2014年4月修订后的《中华人民共和国环境保护法》第五十二条规定，“国家鼓励投保环责险”，为环责险“正名”，可谓是一个重大进步，但离保险法学界“强制投保环责险”的呼吁还有一定距离。因此，这一规定还不足以为目前长三角地区各级政府机关主导的环责险提供强制性推行的法律供给。而由于2013年中国保监会与环保部联合发布的《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》仅为部门文件，长三角地区各级政府亦没有足够底气去强制推行环责险，这在一定程度上制约了长三角地区环责险的快速发展。

2.环境污染的损害评估、环境污染事故责任追究以及惩罚性法律规定不完善

由于环境污染损害的分散性、技术难度大，加上目前关于环境损害鉴定评估依据不够详细，仅有2011年环保部发布的《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》和《环境污染损害数额计算推荐方法》，导致长三角地区环境污染损害鉴定评估没有细致、统一的标准，无法及时有效地界定企业及受害者的损害程度及赔偿金额。诸多企业在环境污染事件发生后获取的赔偿较期望低，导致续保率下降。

此外，目前长三角地区关于环境污染事故企业的责任追究制度和执法尺度不明晰，导致企业的违法成本不高，极大地阻碍了环责险的发展。

(二)人员素质和保险合同条款设置等的障碍

由于企业环境风险的评估、环境污染损害的鉴定评估等专业性、技术性均较强，而这些方面的评估和经纪人员的缺乏，影响了环责险的发展。因此不仅社会需要拥有企业环境风险评估的技术人员，投保企业自身也需要拥有适合企业规模的专业环境风险防范和处置人员，并且通过环境风险管理和风险防范培训，使之具备环境污染风险治理和防范能力。

此外由于长三角地区环责险发展时间不长，长三角地区目前尚未建立起区域性风险数据库。正因为没有风险数据库，无法准确地分析某行业或者某地区企业的环境风险状况，使得长三角地区保险条款的设计、保险费率和保险责任范围等的确定偏向保守。长三角地区应当通过收集各地区历年行业环境污染事故数据、存在重大环境污染风险企业名录，建立区域性企业风险数据库，为保险公司创新保险产品、合理厘定保险费率提供条件。

(三)社会观念障碍

改革开放以来，长三角地区的社会经济发展取得了巨大进步，但环境污染状况令人担忧。粗放型经济发展模式和发展观念一直以来占主导地位，在这样的发展模式下，必定不会为保护自然环境而牺牲经济利益，废水、废气随意排放现象层出不穷。

此外，大多数人对于环责险的认识还停留在投保企业在投了环责险后，只要发生环境污染事故、造成损失便可由保险公司承担赔偿责任的阶段，而忽视了环责险在防范、化解环境污染风险以及参与社会管理上的作用。

(四)试点行业风险集中的障碍

由于目前长三角地区环责险试点行业多为涉重金属行业及其他环境危害大的行业。而正是由于这些高风险聚集在同一个保险险种体系下，无法有效分散风险，因此一旦发生环境污染事故，则会对保险公司保险体系造成破坏性影响。

(五)政策支持、制约措施缺乏的障碍

目前长三角地区环责险发展过程中，大多以地方文件形式在特定行业和企业强制性推行，以政府相关部门为主导。而这样的推行过程会导致环责险发展后劲不足。其实除了在特定行业和企业强制执行外，对参保企业进行保费补贴、贷款优先等政策支持，亦将有效地促进环境污染治理。对不投保企业加以制约，引导企业投保环责险。

四、完善长三角地区环责险发展的建议

结合以上无锡市和上海市两地环责险发展存在的不足、经验和长三角地区环责险发展的共通性障碍，为着眼于整个长三角地区的环责险快速发展，笔者提出以下针对性的发展意见。

(一)健全法律法规，建立促进环责险发展的长效机制

无锡市和上海市两地的环责险发展过程中均遇到相关法律法规不健全，使环责险赔付额度的确定较为困难，也使赔付效果打折扣的问题。因此，应当尽快解决以上问题，主要从以下两方面着手：一是建立和完善环境风险评估、事故勘察、责任认定、损害鉴定评估等环责险实施过程中涉及到的一系列重要数据，统一标准，以便于环责险的承保以及理赔等；二是要进一步完善《侵权责任法》和《环境保护法》中关于侵权责任、责任认定的规定，加大对环境污染事故的惩罚力度，从而迫使企业提升环境保护的意识和认知。

(二)加大宣传力度，严格监察执法行为

无锡市和上海市两地的环责险发展过程中，环责险的宣传是政府部门的一个重要工作内容。应当加大环责险宣传力度，注重对其损害补偿和风险防范功能的宣传，宣传企业在环境保护和污染治理中应承担的责任和义务，从而提高企业对于环责险的认识，提升企业对环境污染治理和环境污染风险防控的认知。

此外，长三角地区各监察执法机关应当严格执法，对于企业的环境污染行为要坚决依法查处，增加企业的环境污染成本，以提高其对环境污染的防治意识。

(三)加强政府主导，对特殊行业或地区的企业实行强制性投保，并适时扩大环责险的参保企业范围

从无锡市和上海市两地的环责险发展来看，政府主导不可或缺。在整个长三角地区环责险发展过程中，各级政府应当继续发挥其主导作用，根据各地不同情况，对特殊行业或地区的企业实行强制性投保，以推动环责险的快速发展。同时，在适当时候扩大环责险参保企业范围，以减小参保企业的风险集中程度。

(四)充分发挥保险经纪公司的作用，建立健全共保体的选任机制

从无锡市和上海市两地的环责险发展来看，均较为注重环责险共保体的建立和选择，这是由于环责险的风险集中，需要分散承保风险。因此，在长三角地区发展环责险过程中，应完善共保体的选任机制，充分发挥保险经纪公司在筛选和组建环责险共保体中的专业作用，以便建立起运行良好的环责险共保体，为环责险的快速发展提供稳定的参与主体。

(五)逐步扩大环责险的承保范围，自主决定保险费率和赔付额度在内的保险条款

无锡市和上海市两地的环责险发展过程中，均存在承保范围过于狭窄，且保险费率和赔付额度有限的问题，以至于诸多企业考虑到赔付和投保比过低，并未参保。由于社会经济不断发展，因此参与社会管理的环责险理应适应企业对环境风险转移的需求。因此长三角地区的环责险发展应当适时逐步扩大承保范围，可由突发性的、偶然性的环境损害事故扩大为单独的、反复性的、继续性的环境损害事故。同时对于包括保险费率和赔付额度在内的保险条款，保险公司可在对参保企业进行环境风险评估后，自行与参保企业进行个体协商。

(六)引入第三方的评估机构参与环责险事前、事中的环境风险评估、风险管理，建立相应的人员培训规范和行为准则

鉴于无锡市环责险发展的有益经验，长三角地区应当积极引入第三方评估机构参与到环境风险的事前、事中及事后环境损害的评估，充分发挥第三方评估机构的优势和作用。通过第三方评估机构的专业评估，能取得环责险参与各方的信任，有利于环责险的良好发展。环境污染的防控是一个系统性的复杂工程，相应的专业技术人员必不可少。应当加强损害鉴定评估等各阶段技术人员的培训，建立相应的人员培训规范和行为准则。

(七)环保部门与保险监管部门各部门通力合作，信息共享，建立和完善环境风险数据库

无锡市的环责险快速发展得益于环保部门和保险监管部门的通力合作，齐抓共管。而对于环境风险数据，无锡市和上海市两地均未建立。这与环责险在两地发展时间不长有关。企业环境污染的防治中，对于企业环境污染情况的掌握是基础，只有通过积累起来的环境风险数据库，才能清晰地了解各地企业的环境污染状况，为企业环境风险评估和保险费率、赔付额度的确定提供可靠的依据，通过及时把控地区的环境风险情况，做好应对举措，预防重大环境污染事故的发生。因此，长三角地区环保部门与保险监管部门应当通力合作，信息共享，建立和完善环境风险数据。

(八)加大政府在环责险上的各项支持和制约政策措施

长三角地区在发展环责险过程中，各级政府可要求保险公司从环责险的保险费中提取一定比例，补贴参保企业，也可对参保企业实行一定的税收优惠政策。此外，还可以利用优先贷款等措施，对企业参投环责险进行支持。除了支持政策，对于违反规定不参加投保环责险的企业，则应当针对性地制定制约性甚至惩罚性政策措施，以推动相应行业企业投保环责险。

(九)建立重大环境污染事故应急协调机制、预付赔款制度和环责险重大专项资金

长三角地区在环境污染治理中，有必要建立起重大环境污染事故应急协调机制，协调重大环境污染事故的处置。甚至在条件成熟时，长三角地区应当建立起跨区域的重大环境污染事故应急协调机制，以应对跨区域重大环境污染事故的发生。同时，建立预付赔款制度和环责险重大专项资金，使重大环境污染事故发生时，受害人能及时获得赔偿。